II SA/Wr 723/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 lipca 2024 r. Nr SKO 4131/38/2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 lipca 2024 r. (nr SKO 4131/38/2024), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz. 1580, dalej: ustawa) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 17 kwietnia 2024 r. (nr BŚK.6140.74.2023). Niniejszą decyzją w pkt.: orzeczono o czasowym odebraniu M. K. (dalej: skarżąca, strona) zam. przy ul. [...] w W. psa oznaczonego nr chipa [...]; orzeczono, że kosztami transportu, utrzymania i konieczności leczenia zwierzęcia, o których mowa w pkt 1 obciążono skarżącą, na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy; orzeczono o przekazaniu zwierzęcia do D. z siedzibą przy ul. [...] w J.; nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy; umorzono w części postępowanie administracyjne w sprawie czasowego odbioru psa oznaczonego nr. chipa [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w decyzji z dnia 17 kwietnia 2024 r. pouczono stronę, że przysługuje od niej odwołanie w terminie 3 dni od daty jej otrzymania. Niniejsza decyzja została doręczona skarżącej w dniu 20 czerwca 2024 r. Z załączonego do akt sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja została odebrana w dniu 20 czerwca 2024 r. przez sąsiada skarżącej - T. G., natomiast zawiadomienie, komu przesyłkę doręczono, umieszczono na drzwiach mieszkania adresata. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że w myśl art. 7 ust. 2a ustawy od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Uwzględniając ten przepis należy więc uznać, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 24 czerwca 2024 r. Tymczasem odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta W. zostało nadane przez stronę w dniu 1 lipca 2024 r. (znajdująca się w aktach sprawy koperta z potwierdzeniem nadania), co skutkuje koniecznością stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiodła M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzuciła: - błędne ustalenie, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia 17 kwietnia 2024 r. została skarżącej doręczona prawidłowo w sytuacji, gdy SKO w uzasadnieniu postanowienia z 11 lipca 2024 r. niezasadnie stwierdza, że doręczona ona została sąsiadowi, który podjął się oddania pisma adresatowi, a sam adresat został przez SKO o tym fakcie zawiadomiony; - naruszenie przepisów postępowania dotyczących doręczeń w postępowaniu administracyjnym przez niezastosowanie norm zawartych w tych przepisach i nieskuteczne doręczenie skarżącej decyzji. Motywując zasadność wywiedzionej skargi strona wskazała na wadliwe przyjęcie przez Kolegium, że została zawiadomiona komu przesyłkę doręczono przez umieszczenie pisma w drzwiach mieszkania adresata. Wyjaśniła przy tym, że zamieszkuje w domu wolnostojącym stanowiącym część gospodarstwa rolnego na peryferiach W., przy ul. [...]. Z kolei T. G. zamieszkuje w bloku wielorodzinnym przy ul. [...]. Jego sąsiedztwo ze skarżącą jest zatem, co najmniej wątpliwe, a sama skarżąca nigdy nie upoważniała T. G. do podejmowania w jej imieniu lub na jej rachunek żadnych czynności "urzędowych" w jakiejkolwiek sprawie, w tym w niniejszym postępowaniu. Nieznana skarżącej jest przyczyna dlaczego przyjmując jej nieobecność w domu podczas doręczenia decyzji nie awizowano tej czynności przez umieszczenie w drzwiach jej domu stosownej informacji, a wybrano doręczenie przesyłki obcej osobie, bez uprzedniego usiłowania doręczenia decyzji skarżącej. Podkreśliła, że zaskarżone postanowienie SKO zostało po uprzednim awizowaniu przez pocztę odebrane przez skarżącą z placówki pocztowej w dniu 13 sierpnia 2024 r. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Nadto wyjaśniło, że zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. dopiero w sytuacji niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego lub pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Kolegium nadmieniło także, że skarżąca nie kwestionowała faktu otrzymania decyzji z dnia 17 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a.). Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie SKO z dnia 11 lipca 2024 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 17 kwietnia 2024 r., którą orzeczono o: czasowym odebraniu skarżącej psa oznaczonego nr chipa [...], kosztach transportu, utrzymania i konieczności leczenia zwierzęcia, przekazaniu zwierzęcia do D. z siedzibą w J., umorzeniu w części postępowania administracyjnego w sprawie czasowego odbioru psa oznaczonego nr chipa [...]. Stosownie do art. 129 § 2 i 3 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia (§ 2), z tym że przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (§ 3). Takim szczególnym przepisem jest art. 7 ust. 2a ustawy, w myśl którego od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznaje odwołanie w terminie 7 dni. Przywołany art. 7 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: 1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub 2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub 3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych. Przepis art. 7 ust. 2a ustawy wprost wskazuje, że prawo wniesienia odwołania w skróconym terminie trzech dni dotyczy decyzji, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, tj. decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi. Tymczasem w realiach badanej sprawy przedmiotem odwołania niewątpliwie nie była decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 1 ustawy. Podstawą kwestionowanego aktu była bowiem decyzja, podjęta na podstawie art. 7 ust. 3. Należy zatem zauważyć, że sytuacja określona w art. 7 ust. 3 ustawy jest odmienna od tej, o której mowa w art. 7 ust. 1. Różnica polega na tym, że w przypadku trybu uruchamianego na podstawie art. 7 ust. 1 organ wszczyna postępowania z urzędu, gdy otrzymuje informację o uzasadnionym podejrzeniu znęcania się nad zwierzęciem, a samo odebranie zwierzęcia następuje po wydaniu decyzji orzekającej czasowe odebranie zwierzęcia. Inaczej jest zaś w sytuacji określonej w art. 7 ust. 3 ustawy, ponieważ decyzja wydawana jest, gdy została już dokonana czynność faktyczna w postaci odebrania zwierzęcia. Decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 3 ustawy jest decyzją następczą - stanowi szczególny rodzaj decyzji, która zostaje wydana, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Organ zobligowany jest wówczas do oceny, czy w momencie odebrania zwierzęcia właścicielowi, wystąpiły ustawowe przesłanki tej czynności. Nie ulega też wątpliwości, że unormowanie zawarte w przepisie art. 7 ust. 2a ustawy stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 129 § 2 k.p.a., dopuszczony w oparciu o przepis art. 129 § 3 k.p.a. Jako wyjątek od reguły, nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco. W polskiej kulturze prawnej respektuje się zasadę, że "wyjątków nie wolno rozciągać w drodze wykładni" (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21). W tym kontekście istotne jest, że ustawodawca odwołując się w ust. 2a art. 7 ustawy do ustępu 1 tej normy prawnej, wyraźnie rozgraniczył podejmowane w tym trybie decyzje od decyzji "w przedmiocie odebrania zwierzęcia", o jakich mowa w ust. 3 art. 7 ustawy przez zawężenie ich rodzaju do decyzji orzekających o czasowym odebraniu zwierzęcia, mieszczących się w szerszym pojęciu decyzji "w przedmiocie odebrania zwierzęcia". Należy co do zasady podzielić stanowisko wyrażane w doktrynie, że zgodnie z regułą wykładni językowej zakazu wykładni synonimicznej różnym zwrotom użytym w tym samym akcie prawnym nie można nadawać tożsamego znaczenia (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 103–104). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że trzydniowy termin do wniesienia odwołania dotyczy wyłącznie decyzji pozytywnie orzekającej o czasowym odebraniu zwierząt wydawanej w trybie art. 7 ust. 1 ustawy. Nie dotyczy natomiast wszystkich decyzji wydawanych w tym przedmiocie, czyli między innymi decyzji o odmowie odebrania zwierzęcia lub o umorzeniu postępowania w tej sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2017 r. II SA/Gd 707/17, WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r. IV SA/Wa 386/19, WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2021 r. II SA/Po 776/20 i powołane w nich orzecznictwo), jak również nie dotyczy decyzji wydawanych w trybie art. 7 ust. 3 ustawy, które mają charakter następczy. Tymczasem w realiach badanej sprawy, decyzja z dnia 17 kwietnia 2024 r. nie tylko została wydana w trybie art. 7 ust. 3 ustawy, ale nadto zawiera również w części rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania. Z tych względów, w świetle obowiązujących przepisów prawa i przyjętej wykładni, brak jest podstaw do przyjęcia, iż termin do wniesienia przez skarżącą odwołania wynosił 3 dni. Termin ten – stosownie do brzmienia art. 129 § 2 k.p.a. – wynosił 14 dni, co też oznacza, że wniesione przez stronę w dniu 1 lipca 2024 r. odwołanie, zostało złożone z zachowanie ustawowego terminu i tym samym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegało zaskarżone postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi (100 zł) orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.