II SA/Wr 728/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia WSA - Władysław Kulon Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. A. na uchwałę Rady Gminy L. P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr 55, 56, 63/1, 63/2, 63/3, 64, 66/1, 264D i 265D w obrębie wsi G. w gminie L. P. oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy L. P. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr 55, 56, 63/1, 63/2, 63/3, 64, 66/1, 264D i 265D w obrębie wsi G. w gminie L. P.. W rozdziale 3 "przepisy końcowe" w § 15 ustalono stawkę pro-centową, służącą naliczaniu jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, pobieranej przy sprzedaży nieruchomości, związanej ze wzrostem jej wartości w wyniku uchwalenia planu, w wysokości 30 %, z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargę na tę uchwalę do sądu administracyjnego złożył S. A.. W skardze napisał, że zaskarża ją w zakresie poziomu opłaty "planistycznej" w maksymalnie dopuszczalnej ustawowo wysokości tj. 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący stwierdza, że określenie wysokości renty planistycznej na poziomie 30 % narusza interes prawny skarżącego i innych właścicieli nieruchomości, jest zawyżone i nieadekwatne w stosunku do opłat planistycznych, którymi obciążani są właściciele nieruchomości w innych gminach powiatu l., w tym w gminach mających podobne położenie i infrastrukturę oraz obrót rynkowy. Dla przykładu skarżący podaje, ze najwyższa opłata z tego tytułu w Gminie K. wynosi 15 % wzrostu wartości nieruchomości, mimo że gmina ta posiada największe w Powiecie L. walory inwestycyjne. Skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, albowiem decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy L. P. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla działki niezabudowanej, położonej w obrębie G., oznaczonej numerem geodezyjnym [...],o pow.0,8705 ha, na kwotę 39720,00zł. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że Rada Gminy L. P. przy uchwaleniu kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i innych planów przyjęła maksymalną 30 % stawkę jednorazowej opłaty planistycznej, wynikającej z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na etapie opracowywania planów nikt nie zgłosił żadnych uwag do projektu planu, a w siedzibie urzędu gminy przeprowadzono w dniu 10 marca dyskusję publiczną. Nadto dochody z opłaty planistycznej są dochodami własnymi gminy, a ustalenie tzw. Renty planistycznej jest obowiązkowe przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga okazała się nieuzasadniona. Podstawę wniesienia skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 mar-ca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r., Nr 141, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do jego treści każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Czyli, legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy posiada podmiot, który wykaże, że kwestionowana uchwała narusza jego indywidualny interes prawny. W konsekwencji sąd, w sprawie w której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała podjęta w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy, musi najpierw ocenić czy warunki formalne skargi (termin jej wniesienia, złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa) zostały spełnione, (co - w niniejszej sprawie -zostało pozytywnie zweryfikowane), a w następnie rozważyć czy zapisy zaskarżonego planu naruszają interes prawny strony skarżącej. Dopiero wobec ustalenia, że zachodzą podstawy do przyjęcia, iż unormowania planu naruszają interes prawny skarżącego, zadaniem sądu administracyjnego jest przystąpienie do merytorycznego rozpoznania sprawy tj. rozważenie i ocena czy naruszenie interesu ma charakter legalny tj. czy nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo, czy też narusza obowiązujący porządek prawny. Oznacza to, że samo stwierdzenie, iż uchwała narusza interes prawny skarżącego może prowadzić do oddalenia skargi gdy zostanie ustalone, iż naruszenie to pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. Naruszenie interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samo-rządzie gminnym przez akt z zakresu administracji publicznej (np. jak w rozpoznawanym przypadku uchwałą rady gminy) należy rozumieć jako sytuację w której akt taki godzi w sferę prawną strony wnoszącej skargę tj. wywołuje dla niej niekorzystne konsekwencje prawne. Skutek w postaci naruszenia interesu prawnego podjęciem aktu przez organ gminy może polegać na zniesieniu, ograniczeniu czy uniemożliwieniu realizacji uprawnienia skarżącego wywodzonego z określonej normy prawa materialnego. O uznaniu istnienia legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza zatem wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, iż kwestionowanym aktem doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego gwarantującego stronie dotychczas (tj. do czasu podjęcia kwestionowanego aktu) konkretne uprawnie czy prawo. Tym samym omawiane naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter realny i bezpośredni. W rozpoznawanej sprawie skarżący swą legitymację skargową wywodził z faktu zbycia w dniu [...] r. przez skarżącego i jego żonę działki niezabudowanej, położonej w obrębie G., oznaczonej numerem geodezyjnym [...], o pow. 0,8705 ha. Poza sporem pozostaje przy tym okoliczność, że działka położona jest na terenie gminy, objętym zmianą planu. Trybunał Konstytucyjny dokonał interpretacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie "naruszenia interesu prawnego". W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (Dz. U. Z 2008 r. Nr 179, poz. 1053) wyjaśnił, że podstawą zaskarżenia uchwały jest jej niezgodność z prawem związana równocześnie z naruszeniem konkretnych interesów lub uprawnień podmiotu, będącego mieszkańcem gminy lub z tą gminą związanym prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Zdaniem Trybunału przyjęta powszechnie przez sądy wykładnia pojęcia "interes prawny", jako indywidualnego interesu prawnego, określonego przez konkretną normę prawa materialnego, powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Podzielając przytoczony pogląd Trybunału Konstytucyjnego orzekający w niniejszej sprawie sąd uznał, że strona skarżąca nie zdołała wykazać, aby zaskarżona uchwała naruszała jej indywidualny, prawem chroniony interes prawny. Po pierwsze jak już wcześniej napisano, skarżący na dzień wniesienia skargi nie legitymował się już prawem własności działki opisanej w skardze, znajdującej się na terenie objętym kwestionowanym planem. Nadto wskazać dalej trzeba, że dołączona do skargi decyzja i wynikający z niej obowiązek zapłaty daniny na rzecz gminy, z której to decyzji skarżący wywodzi swoją legitymację skargową, może świadczyć ewentualne o naruszeniu interesu faktycznego, a nie prawnego, skarżącego. Nie sposób bowiem uznać, aby sam fakt zawarcia w treści uchwały unormowania o konieczności uiszczenia przez zbywcę tzw. renty planistycznej - w warunkach prawem przewidzianych - mógł być uznany za naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Skarżący nie wskazał bowiem w skardze żadnego przepisu prawa materialnego, który kwestionowane unormowanie miało by naruszać. Przeciwne, trzeba powiedzieć, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo (między innymi) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Inaczej mówiąc, organ uchwałodawczy gminy musi w treści uchwały zawrzeć unormowanie odnośnie do wysokości stawki procentowej, stanowiące bazę do wyliczenia tej opłaty już w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Gdyby tego zapisu nie było, uchwała jako niekompletna mogłaby być uznana za wadliwą i polegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Skarżący zdaje się upatrywać naruszenie prawa w określeniu tej stawki na wysokości maksymalnej 30 %. Omawiając tę kwestię warto przytoczyć treść ustępu 4 przywołanego art. 36. Zgodnie z tym przepisem jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Nadto, w świetle art. 37 ust. 1 p. 4 ustawy opłacie, o której mówi art. 36 ust. 4 podlega transakcja w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2011 r. (II OSK 2504/10, LEX nr 1080233) skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku pobrania opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., to zakres swobody w ustalaniu jej wysokości przez radę gminy doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w omawianej ustawie górnej granicy jej wysokości (30%), ale wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej". Nadto, zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Zatem ustalenie 30 % opłaty mieści się całkowicie w kompetencji gminy i nie może być uznana za naruszenie interesu skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skargi w przedmiocie innych stawek zastosowanych w innych gminach należy podnieść, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz.U.2001.142.1591, ze zm.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wynika z tego, że z jednej strony akty władcze rady gminy mogą obowiązywać jedynie na terenie tejże gminy, a z drugiej, że inna rada gminy, na swoim terenie może wydawać uchwały o odmiennej treści, jest tylko związana zasadą legalności, czyli zgodności z prawem. W niniejszej sprawie istotne jest to, że organ uchwałodawczy gminy potraktował wszystkie podmioty, posiadające prawo własności działek na terenie objętym zmianą planu, w zakresie renty planistycznej, jednakowo. Została zatem zachowana zasada równości z art. 32 Konstytucji. Reasumując, w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie można mówić aby skarżący w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały został pozbawiony pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwiono mu ich realizację. Wobec tego, że skarżący nie wykazał skutecznie w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę, przyjmując, że brak naruszenia interesu prawnego skarżącego nie otworzył drogi do merytorycznej oceny aktu.