II SA/Wr 73/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu odtworzenia rozebranego fragmentu drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2017 r., nr [...]; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: organ I instancji lub w skrócie: PINB), działając z urzędu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 j.t.) – w skrócie: u.p.b., decyzją z dnia [...].10.2017 r., nr [...] nakazał K. J. (dalej także jako strona postępowania lub skarżący) - inwestorowi robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu drogi, zlokalizowanej na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w miejscowości [...], doprowadzenie opisanego fragmentu drogi do stanu poprzedniego - poprzez odtworzenie rozebranego fragmentu drogi o szerokości około 6,5 m i długości około 90 m z kostki betonowej wraz z krawężnikami. W ocenie organu I instancji, wobec wykonania samowolnej rozbiórki fragmentu drogi, stanowiącego dojazd do myjni samochodowej firmy [...] sp. z o.o., co stwarza realne zagrożenie dla użytkowników tej drogi i oznacza również, że droga jest w nieodpowiednim stanie technicznym, uniemożliwiającym korzystanie z tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, koniecznym stało się doporowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. J. zarzucając naruszenie art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., poprzez uznanie, że utwardzona część działek nr [...],[...],[...] i [...] stanowi drogę a nie utwardzenie powierzchni gruntu będące urządzeniem budowlanym, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że jego rozbiórka wymaga decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, a tym samym zasadne stało się wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, tj. brak ustalenia w toku prowadzonego postępowania czy na przeprowadzenie inwestycji w postaci dojazdu do myjni zostało wydane pozwolenie na budowę, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania podlegającego obligatoryjnemu zawieszeniu z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowanie o ochronę naruszonego posiadania (sygn. akt V GC [...]). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej organ odwoławczy lub w skrócie: DWINB), w wyniku rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].11.2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy wymienił zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. W ramach własnych rozważań podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności wydania rozstrzygnięcia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., polegającego na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. Powołując się na treść art. 31 ust. 1 u.p.b. organ odwoławczy zakwalifikował prace polegające na częściowym rozebraniu fragmentu drogi, jako wymagające pozwolenia na rozbiórkę. Z akt sprawy wynika, że inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał. Wynika również z nich, że rozbiórka fragmentu drogi stwarza realne zagrożenie dla użytkowników tej drogi, sprawia, że droga jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz uniemożliwia korzystanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Odnosząc się do argumentów odwołania DWINB stwierdził, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na dokonaniu rozbiórki fragmentu drogi. Wobec tego bez znaczenia w takim postępowaniu jest kwestia legalności wcześniejszego wybudowania drogi, ponieważ wykracza to poza zakres postępowania. Podkreślono znaczenie dla sprawy faktu jakim jest okoliczność, że na działce istniała droga, której to rozbiórki strona postępowania dokonała, bez stosownego pozwolenia na budowę, Skutkiem tych działań było wszczęcie przez PINB postępowania w sprawie. W ocenie organu odwoławczego nie ma przy tym wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest droga a nie jak sugeruje strona postępowania, utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej będące w istocie urządzeniem budowlanym. Wynika to m.in. z treści księgi wieczystej nr [...], w której to ustanowiono nieodpłatną służebność gruntową działek gruntu nr [...],[...],[...],[...] objętych księgą wieczystą, polegającą na umożliwieniu każdemu właścicielowi działki gruntu nr [...] swobodnego przechodu i przejazdu do działku gruntu nr [...] przez urządzony wjazd i wyjazd na stację paliw zlokalizowaną na tych działkach gruntu objętych wskazano księgą wieczystą. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo tego że obecnie droga służy dojazdowi do myjni samochodowej, to również bez myjni wciąż nią była, a więc jest samodzielnym celem inwestycyjnym. W przekonaniu DWINB, obowiązek zawarty w zaskarżonej decyzji, nie narusza postanowień sądu powszechnego (dotyczących zabezpieczenia powództwa o naruszenie posiadania), bowiem ich celem jest zaniechanie utrudnień użytkowania drogi dojazdowej do myjni, natomiast zaskarżona decyzja przyczyni się do przywrócenia prawidłowego stanu tej drogi i pozwoli na jej właściwe użytkowanie. W skardze na powyższą decyzję K. J. powtórzył dotychczasowe zarzuty zawarte w odwołaniu. Uzasadniając skargę jej autor wskazał, że nie zgadza się z dokonaną przez organy obu instancji kwalifikacją przeprowadzonej inwestycji w postaci rozbiórki dojazdu do myjni. Podniósł, że dla dokonania kwalifikacji inwestycji konieczne jest prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Skoro w ocenie organu II instancji sporna inwestycja jest drogą dojazdową do myjni, a jej funkcją jest umożliwienie swobodnego dojazdu do działki gruntu, na której postawiona jest myjnia, co znajduje swoje potwierdzenie w treści ustanowionej służebności, spełnia ona funkcję służebną w stosunku do myjni i winna być zakwalifikowana jako urządzenie techniczne w postaci utwardzenia, a nie jako droga. Ponadto zauważono, że skoro przyjęto w sprawie, że droga dojazdowa była wykonana na podstawie pozwolenia na budowę myjni, stanowi to kolejny dowód na związek funkcjonalny pomiędzy dojazdem a myjnią. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Skoro zatem wykonanie takich robót nie wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenia nie wymaga rozbiórka takiego obiektu. Według skarżącego, organy winny ustalić czy na inwestycję w postaci dojazdu do myjni było udzielone pozwolenie na budowę. Okoliczność ta bowiem przyczyni się do wyjaśnienia kwestii kwalifikacji inwestycji jako drogi lub utwardzenia. Uzasadniając zarzut dotyczący braku zawieszenia postępowania w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przed sądem powszechnym, skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu o braku wpływu tego postępowania na postępowanie administracyjne. Wskazał, że takie stanowisko nie uwzględnia konieczności zbadania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli sporna inwestycja stanowi drogę i wymagane jest uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę, to rozstrzygnięcie kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie konieczne w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę uczestnik postępowania – firma [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania zgodził się z poglądami i twierdzeniami organów, które dokonały oceny, że rozbiórka, której dokonał skarżący, nie spełnia wymogów uznania jej za zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. nie może być uznana za rozbiórkę jedynie utwardzenia powierzchni działki. Zarówno położenie, parametry, jak i sposób wykonania kwalifikuje roboty budowlane wykonane prze skarżącego za prace budowlane na drodze wewnętrznej. Pod pojęciem "drogi" należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę, wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Również treść służebności drogowej przysługującej uczestnikowi postępowania na nieruchomości skarżącego potwierdza charakter obiektu, w stosunku do którego dokonano rozbiórki (treść księgi wieczystej, gdzie ujawniono prawo swobodnego przechodu i przejazdu do działki gruntu nr [...] przez urządzony wjazd i wyjazd na stację paliw zlokalizowaną na działkach nr [...],[...],[...] i [...] należących do skarżącego). W przekonaniu uczestnika postępowania, nie maja znaczenia dla sprawy okoliczności powstania drogi dojazdowej do myjni, ani nawet dokumenty postępowania o pozwolenie na budowę tej drogi. Nie ma bowiem ta okoliczność wpływu na kwalifikację inwestycji (robót budowlanych), którą prowadził skarżący. Uczestnik zgodził się również ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, które przyjęły brak znaczenia dla oceny zachowania skarżącego w postępowaniu administracyjnym sprawy o ochronę naruszonego posiadania, która to sprawa z powództwa uczestnika postępowania toczy się przed sądem powszechnym pod sygn. akt V GC [...]. Uczestnik zauważały również, że samo posiadanie przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zwalania inwestora z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania prawidłowego zgłoszenia zamierzania budowlanego, przed rozpoczęciem prac budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań wymaga uwypuklenia kwestia oceny działań skarżącego z punktu obowiązywania zasady demokratycznego państwa prawnego. Konstytucja stwierdza w art. 7, że ma to być demokratyczne państwo prawne, a więc ma ono zabezpieczać wpływ obywateli na władzę publiczną i ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. Nie można jednak zaakceptować sytuacji, w której podmiot znajdujący się poza administracją publiczną – w tym wypadku skarżący, podejmuje samodzielne działania, które wymagają nie tylko reglamentacji administracyjnej ale których wykonanie przynależy wyłącznie organom administracji. Dotyczy to także przypadku, gdy jak twierdzi skarżący, działał on w celu usunięcia skutków nielegalnych działań. Nie można bowiem usuwać skutków samowoli budowlanej (czego skarżący nie wykazał) innymi nielegalnymi działaniami. Na gruncie niniejsze sprawy nie budzi wątpliwości, że prawo budowlane zna czynności "przywrócenia stanu poprzedniego", jednak dotyczą one postępowania naprawczego i są konsekwencją wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, a nie samowolnej działalności skarżącego. W tym zakresie wyłączna kompetencja przynależny organom nadzoru budowlanego. Jednocześnie należy podkreślić, że organy nadzoru budowanego nie są właściwe w sprawach rozstrzygania sporów dotyczących treści stosunków cywilnoprawnych łączących strony, w tym przypadku treści służebności gruntowej ustanowionej w umowie. Rozpatrywanie takich sporów należy do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Nie oznacza to jednak wykluczenia, jak starał się to przedstawić na rozprawie pełnomocnika skarżącego, możliwości reagowania przez organy nadzoru budowlanego na naruszenie przepisów prawa budowlanego. Są to dwa odrębne zagadnienia, które mogą być badane niezależnie od siebie. Organ nadzoru budowlanego nie tylko może ale jest obowiązany kontrolować proces budowlany i wykonać określone, wynikające z dokonanych ustaleń i ich prawnej oceny akty administracyjne, np. nakładające obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do ich zgodności z przepisami. Organ ten nie jest jednak uprawniony do rozstrzygania, w jaki sposób pierwotnie ustalono oraz jak była wykonywana służebność gruntowa. Z przepisu art. 84 u.p.b. wynika natomiast, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Na podstawie art. 84a u.p.b. kontrola ta obejmuje kontrolę zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 1). Organ ten, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego, sprawdza wykonanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. W sytuacji gdy do właściwego organu nadzoru budowlanego wpływa informacja o podejrzeniu popełnienia samowoli budowlanej obowiązkiem organu jest przeprowadzenie właściwego postępowania. Dokonana w ten sposób zainicjonowanym postępowaniu weryfikacja /ocena legalności prowadzonych robót budowlanych, obejmować powinna nie tylko ustalenie stanu faktycznego, w jakim znajduje się dany obiekt budowlany, w tym wypadku fragment drogi dojazdowej do myjni, ale powinna polegać na zgromadzeniu całości dokumentacji technicznej, która dotyczy takiego obiektu. W świetle sformułowanych w skardze zarzutów istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia dwóch kwestii. Pierwszej, polegającej na ocenie prawnej działania skarżącego. W tym zakresie Sąd podziela kwalifikację tych działań jako samowoli budowlanej, co jest pochodną uznania prawidłowości kwalifikacji prawnej przedmiotu wobec którego te działania skarżący skierował. Niewątpliwie mam do czynienia z obiektem budowlanym w postaci drogi, a nie z urządzeniem technicznym. W sensie largo, każda droga jest utwardzeniem terenu. Badając jednak przedmiot działań skarżącego, organ nadzoru budowlanego, wbrew przyjętemu stanowisku, nie może pomijać i abstrahować od ustalenia nie tylko prawnej kwalifikacji tego przedmiotu, że jest to obiekt budowlany, na którego wykonanie i rozbiórkę wymagane jest uzyskanie decyzji administracyjnej ale powinien ustalić okoliczność dotyczące podstaw prawnych wykonania spornego fragmentu drogi. W tym zakresie kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego, sprawdzają one wykonanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Powinny zatem ustalić położenie, parametry, jak i sposób wykonania drogi w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany. Takich czynności wyjaśniających w sprawie nie podjęto. Organ ograniczył się do akceptacji oświadczenia uczestnika postępowania, z którego wynika, że rozebrana droga została zrealizowana w ramach pozwolenia na budowę myjni. Sądowi z urzędu jest natomiast znana treść decyzji z dnia [...].04.2000r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany na budowę myjni samochodów ciężarowych wraz z zapleczem socjalno-usługowym na działce nr [...] (decyzja ta została przesłana wraz z aktami administracyjnym w sprawie ze skargi K. J. na decyzję DWINB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy myjni, która jest zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 325/18). Analiza treści decyzji, niestety w aktach nie znajduje się zatwierdzony nią projekt budowlany, nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że powyższą decyzją udzielono pozwolenia na budowę drogi dojazdowej do myjni. Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 u.p.b. zmierza do doprowadzenia obiektu do "stanu zgodnego z prawem". Ustawodawca w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nie odwołuje się jednak do pojęcia "stanu zgodnego z prawem", czyni tak w pkt 2 i 3 tego przepisu. W punkcie pierwszym posłużył się natomiast pojęciem "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego". Taka redakcja przepisu jest konsekwencją przyjęcia założenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 u.p.b. organy nadzoru budowalnego mają za zadanie ocenić, czy dany obiekt (roboty budowlane) można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, zaś gdy okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem, organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zakresie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, organ pierwszej instancji powinien zatem wnikliwie ustalić, jak przedstawiał się stan faktyczny danego obiektu przed samowolnym wykonaniem robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania naprawczego. Istotą danego postępowania jest bowiem przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. W konsekwencji takiego rozumowania zgodzić się należy z tezą prezentowaną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1358/16, że decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego organ wydaje m.in. wówczas, gdy wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych. Przyczyny wydania orzeczenia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowlanych czy rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego są różne. Orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 u.p.b. jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać. Doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie można zatem zawężać do oceny nieodpowiedniego stanu technicznego drogi, uniemożliwiającego korzystnie z tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem, ale należy także oceną objąć zgodność nakazanych działań z normatywem, który określa położenie, parametry, jak i sposób wykonania obiektu podlegającemu odtworzeniu. Takim normatywem jest zatwierdzony projekt budowlany. Ewentualny nakaz odtworzenia rozebranego fragmentu drogi powinien odnosić się do pozwolenia na budowę i treści zatwierdzonego projektu budowlanego. Z tych też powodów wydanie decyzji obu instancji okazało się przedwczesne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny pozyskać bowiem informację na temat projektu budowlanego dotyczącego spornego fragmentu drogi i decyzji zatwierdzającej tenże projekt. Podjęte na tej podstawie ustalenia będą miał kluczowe znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dopiero wówczas, biorąc pod uwagę, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie na art. 51 ust. 1 u.p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy na skutek wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, istnieje możliwość zalegalizowania popełnionej przez skarżącego samowoli. Jeżeli organ nadzoru budowlanego ustali, że doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. ma natomiast zastosowanie dopiero wówczas, gdy wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.