II SA/Wr 325/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy myjni samochodów ciężarowych oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...].12.2017 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy myjni samochodów ciężarowych, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] - z powodu jego bezprzedmiotowości. W toku wszczętego z urzędu postępowania, które zostało zainicjowane wnioskiem K. J. z dnia [...].10.2017 r., PINB ustalił, że decyzją z dnia [...].04.2000 r., nr [...] Starosta [...]udzielił firmie [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę myjni samochodów ciężarowych wraz z zapleczem socjalno-usługowym na działce nr [...]. W związku z prowadzeniem inwestycji w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, PINB wdrożył postępowanie naprawcze. W jego ramach postanowieniem z dnia [...].01.2003 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, następnie decyzją z dnia [...].02.2003 r., nr [...] organ nakazał m.in. przedłożenie projektu budowlanego uwzględniającego istniejące zmiany oraz wykonanie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ze względu na wdrożoną procedurę naprawczą decyzją z dnia [...].03.2003 r., nr [...] Starosta [...] uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.2000 r. Po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów PINB decyzją z dnia [...].04.2003r., nr [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych. W dalszej kolejności, decyzją z dnia [...].11.2004r., nr [...] udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji. PINB ustalił, że żadna z opisanych decyzji nie została wyeliminowana z obiegu prawnego. Ponadto organ ustalił, że decyzją z dnia [...].07.2007 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] pozwolenia na rozbudowę myjni samochodowej. Decyzją z dnia [...].06.2010 r., nr [...] udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie tej części inwestycji. PINB ustalił, że ten etap inwestycji został objęty postępowaniem nadzwyczajnym, w którego wyniku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].12.2010 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...].07.2007 r. GINB uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 15.11.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1543/11 WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia oddalił NSA wyrokiem z dnia 29.08.2013 r., sygn. akt II OSK 789/12. Następnie GINB, decyzją z dnia [...].06.2014 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 13.12.2010 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2007 r. Na podstawie przedstawionych ustaleń PINB stwierdził, że budowę myjni, a później jej rozbudowę wykonano na podstawie ostatecznych decyzji. Wskazano przy tym, że inwestor mógł na podstawie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót legalnie kontynuować budowę, pomimo że pozwolenie na budowę zostało uchylone. Stwierdził również, że obie inwestycje zostały oddane do użytkowania w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego. W takiej sytuacji uznał, że zachodzi brak podstaw do zarzucania inwestorowi, że roboty budowlane wykonał on nielegalnie, bez wymaganych prawem budowlanym decyzji. PINB uznał za pozbawione znaczenia dla sprawy kwestie dotyczące oceny wywiązania się przez inwestora z zobowiązań cywilnoprawnych z K. J. W przekonaniu organu, umowne zobowiązanie inwestora do określonej zabudowy (obowiązek dochowania terminu zabudowy w okresie nie dłuższym niż trzy lata od podpisania aktu notarialnego z dnia [...].10.1999 r.), nie wywiera skutków administracyjnych ani nie może być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Stwierdził, że naruszenie takich zobowiązań może być co najwyżej podstawą roszczeń dochodzonych przed sądem powszechnym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. Je. Wskazał w nim, że obowiązkiem organu było zbadanie całość sprawy od początku. W szczególności ustalenie czy w sprawie zostały wydane właściwe i zgodne z prawem decyzje administracyjne. W ocenie odwołującego się takich czynności organ nie dokonał. W jego ocenie materiał dowodowy nie obejmuje najważniejszych dokumentów w postaci: 1) wniosku o pozwolenie na budowę złożonego przez inwestora, 2) dokumentów dołączonych do tego wniosku, a w szczególności aktu notarialnego z [...].10.1999 r. którym inwestor powinien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) decyzji z [...].09.1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy [...], 4) projektu budowlanego, a w szczególności projektu zagospodarowania działki, 5) pozwolenia na budowę z dnia [...].04.2003 r. - wydanego przez PINB, o której mowa w decyzji PINB z dnia [...].11.2004 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie myjni (strona pierwsza, drugie tiret od góry pkt 2, 6) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej dla doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, 7) jakiegokolwiek pisma do PINB dotyczącego przedłożenia przez inwestora geodezyjnej inwentaryzacji, opisanej w pkt 6, 8) projektu budowlanego, który inwestor miał przedłożyć do uzyskania prawa do dalszych prac, w tym zakresie obowiązek wynikał z decyzji PINB z [...].02.2003 r., 9) brak dowodu na prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowy drogi dojazdowej do budowanej myjni samochodów ciężarowych przez teren działek nr [...],[...],[...] i [...]. Autor odwołania stwierdził, że projekt, a właściwie jego luźne kartki, zawiera prawdopodobnie elementy projektu z roku 2000 i dodatkowy dokument - nazwany aneksem do projektu, czego nie można nazwać projektem. Projekt jest rozszyty. Aneks nosi natomiast datę [...].02.2003 r. a decyzja PINB o obowiązkach dla inwestora jest z [...].02.2003 r. Powołując się na zapisy dziennika budowy nr [...], odwołujący wyraził wątpliwości na temat istnienia podstaw do stwierdzenia przez PINB, że decyzja Starosty w [...] nr [...] z dnia [...].04.2000 r. została prawidłowo wydana. Wskazano także na konsekwencje wydania dla działki nr [...] decyzji nr [...] Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, autostrady płatnej [...], obecny nr [...]. Na podstawie tej decyzji na działce nr [...] mogło powstać tylko i wyłącznie Miejsce Obsługi Podróżnych MOP II [...]. Ponadto autor odwołania zakwestionował ocenę dla sprawy zobowiązań cywilnoprawnych. Wskazał także, że inwestor rozpoczął użytkowanie bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...].03.2018 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej: DWINB) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał potwierdza, że budowa myjni samochodów ciężarowych została dokonana legalnie na podstawie decyzji administracyjnych. Inwestycja była wykonywana początkowo na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].04.2000 r., następnie na podstawie decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...].04.2003 r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych oraz decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].07.2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę myjni samochodów ciężarowych na dz. nr [...] i [...]. W ocenie DWINB, żądanie weryfikacji takich decyzji wykracza poza zakres prowadzonego postępowania. Ponadto wskazano, że zgodnie z orzecznictwem skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że budowa myjni samochodów ciężarowych została dokonana legalnie w oparciu o decyzje administracyjne, co przeczy zarzutom wykonywania robót bez pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego K. J., który zarzucił organom zaniechanie zbadania całości okoliczności sprawy, w tym w szczególności czy wydane przez PINB decyzje dotyczące inwestycji podjęte zostały w stanie faktycznych umożliwiającym ich wydanie, czym naruszono zasady wynikającego z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Ponadto odwołujący podniósł zarzut nieuwzględnienia przy wydaniu decyzji tego, że inwestor nie posiadał tytułu prawnego od władania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał na pobieżne przeprowadzenie postępowania w sprawie. Organ przeanalizował jedynie chronologię podejmowanych czynności przez nadzór budowlany, nie wnikając w zasadność wydanych decyzji, tj. w kwestie dotyczące spełnienia przesłanek wydania tychże decyzji. Skarżący podtrzymał zawarte już w odwołaniu zarzuty dotyczący braku w zgromadzonych aktach niektórych dokumentów, wskazując przy tym, że ich moc merytoryczna jest na tyle istotna, że wymagają one wnikliwego zbadania. Skarżący wskazał, że inwestor z dniem [...].10.2002 r. utracił uprawnienie do władania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ w akcie notarialnym został ustalony trzyletni termin na wybudowanie myjni. Okoliczność tą pominął organ, który nie dokonał w zaskarżonej decyzji oceny tej okoliczności w kontekście legalności budowy myjni. Z uwagi na tą okoliczność, w przekonaniu skarżącego, myjnia nie powinna zostać wybudowana czego konsekwencją powien być nakaz jej rozbiórki. Skarżący uznał za niewystarczające samo stwierdzenie organu II instancji, że żądanie weryfikacji wykracza poza zakres postępowania, co miało miejsce bez uzasadnienia tego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie przygotowawczym z dnia [...].07.2018 r. uczestnik postępowania – [...] sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi w całości. Na poparcie tego stanowiska zwrócił uwagę, że postępowanie zainicjowane przez skarżącego nie jest postępowanie o wznowienie postępowania czy uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w toku postępowań administracyjnych o wydanie pozwolenia na budowę (rozbudowę) myjni, czy wydanie decyzji o oddaniu obiektu do użytku. Orzeczenia te są ostateczne i prawomocne, a organ nie jest uprawiony do badania legalność (zasadności) ich wydania poza szczególnymi trybami nadzwyczajnymi uregulowanymi w k.p.a. Uczestnika postępowania zaprzeczył również twierdzeniom autora skargi na temat braku uprawnienia do dysponowania nieruchomością, na której zrealizowania została budowa myjni samochodowej, na cele budowlane. Powyższego stanowiska nie zmienia w żaden sposób treści § 7 umowy sprzedaży, gdzie inwestor zobowiązał się do zabudowy nabywanej działki obiektami myjni, w terminie nie dłuższym niż trzy lata. Takie zobowiązanie, czy też jego niedotrzymanie, nie powoduje żadnych skutków prawno-rzeczowych, tj. nie powoduje zmiany właściciela nieruchomości. Ponadto zawieranie umowy warunkowej, np. pod warunkiem rozwiązującym jest niemożliwe ze względu na brzmienie art. 157 § 1 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego była ocena legalności budowy myjni samochodów ciężarowych, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...]. W piśmie z dnia [...].10.2017 r. – zatytułowanym: "Wniosek o nakazanie rozbiórki", które legło u podstaw wszczęcia z urzędu postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji, K. J. wskazał na dwie jego zdaniem okoliczności, które przemawiają za akceptacją takiego żądania. Pierwsza okoliczność dotyczyłą wybudowania myjni bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Druga natomiast odnosiła się do braku wywiązania się przez inwestora z umowy sprzedaży działki nr [...] z dnia [...].10.1999 r. Podano, że na podstawie tej umowy inwestor zobowiązał się do zabudowania nabytej działki gruntu, obiektami myjni samochodów ciężarowych, w terminie nie dłuższym niż trzy lata. Według skarżącego termin ten nie został dochowany, dlatego też inwestor powinien rozebrać myjnię samochodów ciężarowych, niezależnie od tego, że myjnia została wybudowana bez pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, przy tak sformułowanej treści pisma z dnia [...].10.2017 r. i na jego podstawie określonego przedmiotu i zakresu prowadzonego postępowania oraz biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy, DWINB w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził bezprzedmiotowość postępowania i na tej podstawie utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji o jego umorzeniu. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W przypadku postępowania o legalność obiektu budowlanego, w tym o legalność prowadzenia budowy tego obiektu, brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, gdy w toku postępowania dojdzie do ustalenia, że prace budowlane prowadzone są były bez naruszenia przepisów prawa, w tym inwestor legitymował się wymaganymi przez prawo budowlane decyzjami i zgodami, a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Kompetencje tych organów sprowadzają się bowiem, co do zasady, do działań z zakresu inspekcji i kontroli w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego i utrzymania obiektów budowlanych (art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; Dz.U. z 2018 r., poz. 1202- dalej: u.p.b.). W niniejszej sprawie zarzuty skargi sprawdzają się w zasadzie do żądania przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego kontroli wszystkich decyzji wydanych w procesie inwestycyjnym, które dotyczyły budowy myjni samochodów ciężarowych na działce nr [...] - pod względem faktycznym i prawnym. Przyjdzie jednak zauważyć, że żadna z tych ostatecznych decyzji nie została wzruszona, zarówno w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnymi środkami prawnymi. Funkcjonują one więc w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przysługuje im tzw. domniemanie legalności. Badanie przez PINB w [...] tych decyzji i postępowania, w których zostały wydane, w aspekcie ich prawidłowości, nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych, gdyż organ ten nie posiada w tym zakresie normatywnego umocowania. Jeżeli zatem skarżący oczekuje wzruszenia decyzji wydanych w sprawie myjni samochodów ciężarowych w jednym z trybów nadzwyczajnych (stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania), to powinien wyraźnie sformułować we wniosku takie żądanie wraz ze wskazaniem decyzji, której takie żądanie dotyczy oraz podaniem podstaw wzruszenia. Taki wniosek powinien zostać skierowany do właściwego organu. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwym, do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia. Natomiast na podstawie art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzje w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w który strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący takiego wniosku nie złożył. Nie można przyjąć, że takie żądanie zawarte zostało w piśmie z dnia [...].10.2017 r. W tym piśmie skarżący zwrócił się bowiem w sposób ogólny do PINB w [...] o skontrolowanie całości procesu inwestycyjnego związanego ze sporną inwestycją. Błędne jest wobec tego oczekiwanie przez skarżącego, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego będzie badał zasadność wydanych decyzji, tj. kwestie dotyczące spełnienia przesłanek materialnoprawnych ich wydania. Ponadto poza kompetencją organów nadzoru budowlanego jest kontrola zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie mogą w ramach kontroli, o której mowa w art. 84a i art. 84b u.p.b. ingerować w rozstrzygnięcia wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika bowiem z art. 84b ust. 3 tej ustawy, wzruszenie takich decyzji administracyjnych dokonywane jest przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ nadzoru budowlanego jest więc związany zapisami decyzji o pozwoleniu na budowę nawet wówczas, gdy decyzja ta w ocenie organu jest wadliwa. Jednocześnie należy zauważyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.2000 r. została uchylona mocą decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2003 r. Niezasadne są również zarzuty dotyczące zaniechania weryfikowania prawidłowości stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz pozwoleń na użytkowanie inwestycji. Inwestor bowiem legitymuje się ostatecznymi decyzjami wydanymi w tym zakresie, którym przysługuje domniemanie mocy obowiązującej. Tym samym, organ nadzoru budowlanego nie miał kompetencji do wypowiadania się w kwestii prawidłowości ostatecznych decyzji, a w dalszej konsekwencji, nie był zobowiązany do dokonywania ustaleń i ocen w zakresie wskazywanym przez skarżącego. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w sprawie brak było podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego - brak podstaw do orzeczenia o nakazie rozbiórki myjni samochodów ciężarowych. Zasadnie zatem organy obu instancji stwierdziły konieczność umorzenia wszczętego z urzędu postępowania. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bez znaczenia w niniejszej sprawie okazały się też kwestie związane z oceną legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania terenem działki nr [...] dla celów budowlanych. Okoliczność ta nie przesądza bowiem o braku legalności istniejącej myjni. Zauważyć należy, że nawet wybudowanie obiektu budowlanego na cudzym gruncie nie stanowi podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego, lecz jest podstawą różnego rodzaju, szczegółowo uregulowanych w prawie cywilnym, roszczeń osoby, której prawa rzeczowe naruszono. Właściwym do rozstrzygania sporów w tej materii jest sąd powszechny. Ze wskazanych wyżej względów Sąd nie stwierdził zarzuconych w skardze jak i innych uchybień naruszających przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny ustalono prawidłowo i wbrew zarzutom skarżącego, zgromadzono materiał dowodowy wystarczający do powzięcia wiążących ustaleń. W ocenie Sądu, w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie daje odpowiedź na temat istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej sprawy legalności budowy myjni dla samochodów ciężarowych w [...], a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Wszystkie istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne zostały wyczerpująco i prawidłowo ustalone. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.