II SA/Wr 731/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: apl. radc. Dorota Ciesielska po rozpoznaniu na rozprawie w II Wydziale w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 13 stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wybudowanej bez pozwolenia altany podpiwniczonej z dobudowanym garażem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. U Z A S A D N I N I E Decyzją z dnia 25 czerwca 2002 r. (Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał Z. i L. D. dokonać rozbiórki podpiwniczonej altany z dobudowanym garażem w miejscowości S. gmina P. na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że Urząd Gminy P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki obiektów budowlanych przez Z. i L. D. na działce Nr [...] w miejscowości S., która jest własnością Gminy. Do wniosku dołączono dokumentację geodezyjną, wykonaną w dniu 29 sierpnia 2000 r. przez uprawnionego geodetę, dotyczącą wznowienia granic działki nr [...] w S.. Z przedstawionej dokumentacji wynika, że skarżący wybudował budynek na działce stanowiącej własność gminy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie zgłoszonej samowoli budowlanej, z którego wynika, że inwestor L. D. nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie obiektów będących przedmiotem sprawy. Obiekt ten został wybudowany w latach 1988/89, jest obiektem zintegrowanym, składającym się z altany o charakterze mieszkalnym z dobudowaną werandą i garażem, ma charakter trwały (konstrukcja murowana trwale związana z gruntem) i jest zlokalizowany na działce zagospodarowanej jako ogrodowa (nasadzenia drzew owocowych, namiot foliowy na produkcję warzywną). Nie jest to działka siedliskowa, nie posiada też statusu działki w pracowniczym ogrodzie działkowym. W tej sytuacji budowa takich obiektów wymaga ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1989 r., działka nr [...] (obręb S.) miała funkcję drogi (nr i symbol — KDy), natomiast działki nr [...] i nr [...] (obręb S.) miały funkcję: część droga (nr i symbol - KDy), część tereny łąk i pastwisk. Wynika stąd, że tereny na których L. D. poczynił sporne inwestycje nie były ujęte w planie pod taką zabudowę. Jednocześnie, jak podkreślił organ pierwszej instancji, w trakcie postępowania inwestor utrzymywał, że sporne obiekty wybudował na swojej nieruchomości o nr [...], [...], lecz nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego swoje twierdzenia. Organ pierwszej instancji przyjął zaś jako wiarygodny dowód w sprawie protokół graniczny działki nr [...] obręb S. z dnia 28 sierpnia 2000 r., wykonany przez uprawnionego geodetę, z którego wynika, że przedmiotowe obiekty zlokalizowane są na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy P. Od tej decyzji odwołanie złożył L. D., który zakwestionował przyjęte do rozstrzygnięcia ustalenia. Decyzją z dnia 13 stycznia 2003 r. (Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż trafnie organ pierwszej instancji zastosował w sprawie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, gdyż poczyniona samowola budowlana maiła miejsce na przełomie 1988/89 r. Wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest przesłanek do podjęcia próby usankcjonowania samowoli, skoro inwestor nie jest w stanie wykazać tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem nie można wdrożyć wynikających z przepisów ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, przepisów dopuszczających próbę usankcjonowania samowolnie zrealizowanej inwestycji. W skardze na ostateczną decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. D. podniósł, że pominięto w aktach ważne, jego zdaniem, dokumenty jakie były zgromadzone w tej sprawie przez właściwy w poprzednim stanie prawnym organ - Burmistrza Gminy P., tj. protokół z oględzin z dnia 22 sierpnia 1996 r., postanowienie z dnia 26 sierpnia 1996 r., decyzje Burmistrza Gminy P. z 25 października 1996 r. Skarżący wskazał nadto, że Wojewoda Legnicki decyzją z dnia 19 maja 1997 r. uchylił decyzję Burmistrza i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następstwem tego rozstrzygnięcia było przekazanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. W ocenie skarżącego nie można zgodzić się z twierdzeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., że altankę z garażem wybudował na drodze gminnej. Skarżący podniósł także, że organ pierwszej instancji nie ma prawa rozstrzygać o własności działki, bowiem od tych spraw jest właściwy sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we D. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 czerwca 2005 r. (II SA/Wr 289/03) oddalił skargę L. D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 13 stycznia 2003 r. (Nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 25 czerwca 2002 r. (Nr [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki altany z dobudowanym garażem w miejscowości S., gmina P. na działce nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż o wydanie decyzji rozbiórkowej zwrócił się Urząd Gminy P. przesyłając dokumentację geodezyjną, z której wynika, że skarżący wybudował obiekt na działce stanowiącej własność Gminy. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie administracyjne i ustalił, że inwestor nie posiada wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę dla realizacji inwestycji w latach 1988/1989. Obiekt ten to altana z dobudowaną werandą i garażem, ma charakter trwały (konstrukcja murowana trwale związana z gruntem). Według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1989 r. sporny teren jest przewidziany w części pod drogę a w pozostałej części pod łąki i pastwiska. Inwestor twierdził, że wybudował obiekt na swojej działce, nie przedstawił jednak na to żadnego dowodu. Decyzja o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna. Motywując swoje rozstrzygnięcie, Sąd pierwszej Instancji powołał się na przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., a w szczególności na art. 28 ust. 1, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz art. 37 ust. 1 pkt 1, stosownie do którego obiekt budowlany podlega przymusowej rozbiórce gdy właściwy organ stwierdzi, że znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Skoro organ administracji ustalił, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, zaś obiekt budowlany znajduje się na terenie, na którym w myśl planu zagospodarowania przestrzennego z 1989 r. nie było dopuszczalne wznoszenie takich obiektów budowlanych (plan przewidywał przeznaczenie terenu poci drogę), orzeczenie o nakazie rozbiórki w ocenie Sądu jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał ponadto, iż mylny jest pogląd wyrażony w skardze, że organ orzekł o prawie własności do nieruchomości, albowiem przyjął on jedynie (na co wskazał Sąd w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia) za wiarygodny dowód z protokołu granicznego z 2000 r. wskazującego działkę, na której obiekt został posadowiony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. D. zastąpiony przez adwokat K. K. zarzucając: naruszenie prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, polegające na zastosowaniu tego przepisu pomimo braku podstaw wobec błędnego przyjęcia, iż skarżący wybudował obiekt na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę wbrew ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu, naruszenie art. 145 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez nieuwzględnienie skargi pomimo, że organ administracji naruszył art. 77 kpa wobec nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, iż skarżący wybudował obiekt na przełomie 1988/1989, natomiast plan zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzony dopiero uchwałą z dnia [...] września 1989 roku, a więc już po wybudowaniu spornego obiektu, do czego nie odniósł się Sąd Pierwszej Instancji w zaskarżonym wyroku. W czasie budowy obiektu plan zakazujący budowy nie obowiązywał (nie istniał). W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we D. wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za uzasadnioną. Analizując w wyniku wniesionej skargi kasacyjnej treść zaskarżonego wyroku oraz konfrontując ją ze zgromadzonym w aktach administracyjnych materiałem dowodowym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie jest niesporne, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany tak jak to twierdzi strona wnosząca skargę kasacyjną, na przełomie lat 1988 i 1989, kiedy to jeszcze nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przez organ gminy dopiero w dniu [...] września 1989 roku. Tymczasem, jak podnosi Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w motywach swojego rozstrzygnięcia odniósł się do postanowień tego planu w takiej formie, jak gdyby plan ten obowiązywał już w dacie budowy obiektu, którego dotyczy kontrolowane postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że w aktach sprawy brak jest wyrysu jak i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na który powołano się w zaskarżonej decyzji i który stanowił podstawę orzekania przez Sąd pierwszej Instancji), będącego aktem prawnym zawierającym przepisy gminne, a jest jedynie pismo informujące o treści planu a więc w istocie powiadamiające, o treści przepisów planu. Brak jest więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dowodów na to, aby informacja została skonfrontowana z rzeczywistą treścią planu, co zdaniem Sądu byłoby konieczne przy założeniu, że plan ten miałby w sprawie zastosowanie. Taki stan rzeczy czyni w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej zasadnymi i wskazuje na potrzebę jej uwzględnienia. Mając na uwadze dostrzeżone uchybienia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2006 r. uchylił na podstawie art. 185 § 1 ppsa zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, a to musi doprowadzić do eliminacji kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej uppsa) – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt administracyjnych, i na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 września 2006 r., zapadłego w wyniku rozpoznania skargi L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 czerwca 2005 r., orzekając o obowiązku rozbiórki spornego obiektu oba orzekające w postępowaniu administracyjnym organy jako jedną z przesłanek nałożonego nakazu przyjęły niezgodność usytuowania altany ze stanowiącym prawo miejscowe planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego [...] września 1989 r. Natomiast, jak to dalej wywodzi w motywach orzeczenia NSA, w sprawie pozostaje poza sporem, iż obiekt budowlany, stanowiący przedmiot decyzji został wzniesiony na przełomie lat 1988 – 1989. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego zezwolenia jest możliwy o ile znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Ustawodawca nakłada zatem na organy nadzoru budowlanego obowiązek badania, w każdym rozpoznawanym przypadku, czy samowola budowlana, o której organ powziął wiadomość, może zostać zalegalizowana. Aby mogła być zalegalizowana organy muszą badać (między innymi) zgodność samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym także z prawem miejscowym. Rzeczą zatem orzekających w sprawie organów, których ustawowym obowiązkiem jest odjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), jest wyjaśnienie czy samowolny obiekt pozostaje w sprzeczności z normami prawnymi dotyczącymi planowania przestrzennego pamiętając, że do takich norm zalicza się także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący prawo miejscowe. Ponownie orzekając w sprawie organy przeprowadzą także dowód z wypisu i wyrysuj planu, których brak w aktach administracyjnych, na co zwrócił uwagę NSA w końcowej części uzasadnienia wyroku. Przede wszystkim zaś rzeczą organów będzie wyjaśnienie jaki plan zagospodarowania przestrzennego będzie miał w sprawie zastosowanie biorąc pod uwagę treść zastosowanego przepisu, bogate orzecznictwo NSA i SN w zakresie stosowania art. 37 "starego" prawa budowlanego i ustalony termin wzniesienia obiektu. Uznając zatem, że w sprawie naruszono przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) uppsa orzeczono jak na wstępie.