II SA/Wr 731/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza na rzecz skarżącego od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 750 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z dnia 26 września 2016 r. wniesionej przez skarżącego J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: DWINB) z dnia [...] znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. (dalej: PINB) z dnia [...] znak: [...] ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] (wcześniej działka [...]) przy ul. Ż. 3 w Sz. P., realizowanej przez inwestora J. S. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane informacją S. S. z dnia [...]. o samowolnej rozbudowie budynku położonego na działce nr [...] przy ul. Ż. 3 w Sz. P. W dniu [...] PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych zrealizowanych na ww. działce przez J. S. i K. S. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] J. S. oświadczył, że rozbudował domek letniskowy w 1994r. o dwa pokoje. Jeden pokój o wymiarach 3 m x 4 m oraz drugi o wymiarach 2,5 m x 5,15 m. Nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: p.b.) nakazał J. S. wstrzymać wszelkie roboty budowlane związane z rozbudową budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] zaświadczenia burmistrza o zgodności zrealizowanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opisami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi w przepisach szczególnych oraz z aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego osób sporządzających projekt; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na przesłanie niepełnej dokumentacji postanowieniem z dnia [...] PINB, na podstawie art. 49 ust. 3 p.b., nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej poprzez nadesłanie do dnia [...]: pełnobranżowego projektu obejmującego projekty wykonanych instalacji sporządzonego przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane; decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] przy ul. S. Ż. w Sz. P. dotyczącej wykonanej rozbudowy budynku; zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków oraz projektu zagospodarowania terenu sprawdzonego przez osoby posiadające właściwe uprawnienia. Z uwagi na nadesłanie niekompletnej dokumentacji, PINB postanowieniem z dnia [...], nałożył na J. S. obowiązek przesłania w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia czterech jednakowych i kompletnych egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane obejmującego projekty wykonanych instalacji i zgodnych w zakresie formy i treści z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) Po przedstawieniu przez strony żądanych dokumentów, PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] określił wysokość opłaty legalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji w kwocie 25 000 zł, którą wyliczył jako iloczyn współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) wynoszącego 1,0, współczynnika wielkości obiektu (w) wynoszącego 1,0 oraz stawki opłaty (s) wynoszącej zgodnie z art. 59f ust. 2 p.b (500 zł). Organ ustalił, że w wyniku samowoli budowlanej powierzchnia zabudowy zwiększyła się o ok. 25 m2, w wyniku czego całkowita powierzchnia zabudowy wynosi obecnie 62,80 m2. Ponadto, w ocenie organu zrealizowanie inwestycji mogło nastąpić najwcześniej w 1996 r., a więc już w czasie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Na powyższe postanowienie J. S. wniósł zażalenie. Powołując się na brzmienie p.b. obowiązujące od dnia 28 czerwca 2015 r. nadane ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2015 r. poz. 443, dalej: ustawa z dnia 20 lutego 2015 r.), zarzucił organowi pierwszej instancji dokonanie błędnych obliczeń, co do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej z uwagi na to, że w aktualnym stanie prawnym wysokość opłaty legalizacyjnej dokonanej przez niego samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku rekreacji indywidualnej powinna wynosić 5 000 zł, a nie 25 000 zł, co narusza zasadę równego traktowania. Skarżący stwierdził także, że niczym nieuzasadnione jest żądanie od niego pozwolenia na budowę, bowiem z obowiązujących na moment orzekania przepisów p.b., wykonywane przez niego roboty budowlane wymagały jedynie zgłoszenia. Skarżący dodał również, że wybudowanie jednego z pomieszczeń będącego w ocenie organu samowolą budowlaną nastąpiło przed 1 stycznia 1995 r., jednak brak jest dokumentacji to poświadczającej. Skarżący wniósł o skorygowanie wysokości opłaty legalizacyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia, DWINB postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego było uchybienie przez organ I instancji obowiązkowi pouczenia strony w postanowieniu z dnia [...] o treści art. 49c p.b. wprowadzonego ustawą z dnia 20 lutego 2015 r.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał dnia [...] postanowienie, identyczne z postanowieniem z dnia [...], ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 25 000 zł, którą wyliczył jako iloczyn współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) wynoszącego 1,0, współczynnika wielkości obiektu (w) wynoszącego 1,0 oraz stawki opłaty (s) wynoszącej zgodnie z art. 59f ust. 2 u.p.b. 500 zł. Postanowienie zawierało brakujące wcześniej pouczenie o treści art. 49c p.b. wprowadzonego ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. Na powyższe postanowienie J. S. złożył zażalenie z dnia [...] Podkreślił w nim, że opłata legalizacyjna za dobudowanie dwóch pomieszczeń o łącznej powierzchni 22,72 m2 do wybudowanego wiele lat wcześniej domku letniskowego, nie powinna być liczona od łącznej powierzchni budynku, która wynosi obecnie 62,80 m2 ale od powierzchni dobudowanej. Stwierdził także, że w znowelizowanej ustawie - Prawo budowlane, wysokość opłaty legalizacyjnej dla budowy wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 została określona na kwotę 5000 zł. W związku z tym, ustalenie w stosunku do niego opłaty legalizacyjnej na kwotę 25 000 zł, stanowi przejaw nierównego traktowania w wyliczaniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Na poparcie swojej tezy o konieczności ustalenia w stosunku do niego opłaty legalizacyjnej w wysokości 5000 zł stwierdził, ponadto, że zrealizowana przez niego inwestycja nie wywołuje ujemnych skutków dla otoczenia oraz zauważył, że obecnie wymaga ona jedynie zgłoszenia, a nie jak poprzednio - wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodał także, że PINB naruszył art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. z uwagi na to, że wydał ponowne postanowienie, nie czekając na upływ terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie DWINB z dnia [...]. Skarżący wniósł o skorygowanie wysokości opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] DWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uznał, że pomimo tego, że przedmiotowa inwestycja na działce nr [...] rozpoczęła się pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane, to jednak jej ostateczne zrealizowanie w świetle ustaleń dokonanych przez PINB nastąpiło już w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w związku z tym tylko przepisy tej ustawy będą miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie. DWINB dodał także, że kontynuacja samowolnej rozbudowy budynku letniskowego po 1 stycznia 1995 r. obligowała organ do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do całego zamierzenia inwestycyjnego na podstawie stanu prawnego obowiązującego po dacie 1 stycznia 1995 r. DWINB przytoczył dalej treść art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., zgodnie, z którym do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a do opłat legalizacyjnych stosuje się przepisy ustalone w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Zgodnie z powyższym organ uznał, że w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 29 p.b. w brzmieniu nadanym sprzed zmian dokonanych 28 czerwca 2015 r., który nie wyłącza spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na realizację robót polegających na budowie budynku letniskowego. Tym samym znajdzie zastosowanie tryb legalizacyjny z art. 48 ust. 1 i 2 p.b. w brzmieniu ustalonym przed zmianami. W związku z tym, DWINB uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa pouczenia, utrzymał je w mocy. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. S. Zarzucił w niej naruszenie przez organ art. 6, art.7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 48, art. 49 ust. 2 i art. 49 ust. 5 w zw. z art. 58f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tych przepisów. Skarżący zakwestionował argumentację przedstawioną przez organ II instancji podkreślając, że opłata legalizacyjna za dobudowanie dwóch pomieszczeń o łącznej powierzchni 22,72 m2 do wybudowanego wiele lat wcześniej domku letniskowego nie powinna być liczona od łącznej powierzchni budynku, która wynosi obecnie 62,80 m2, ale od powierzchni dobudowanej. Dodał także, że dodatkowe pomieszczenia służą w istocie jako pomieszczenia gospodarcze, nie przekraczając łącznie powierzchni 35 m2, co powinno być uwzględnione przy kwalifikacji obiektu do określonej kategorii dla ewentualnego naliczenia opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 2 u.p.b., a nie jak dla budynków, co do których, podstawy naliczenia opłaty stanowią przepisy art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1, które zostały zastosowane w zaskarżonych postanowieniach. W związku z tym skarżący uznał, że opłata legalizacyjna powinna wynosić 5000 zł, tak jak dla budynków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 lub 2a u.p.b. i to od rzeczywistej powierzchni wybudowanej bez pozwolenia, która nie przekracza 35 m2. Skarżący podkreślił, że naliczanie opłaty legalizacyjnej od całkowitej powierzchni budynku stanowi przejaw niesprawiedliwości społecznej oraz nieproporcjonalności sankcji do skali naruszeń prawa. Za słusznością takiego stanowiska przemawiają obowiązujące regulacje prawne, których celem było doprowadzenie stanu prawnego w zakresie legalizacji samowoli budowlanych i związanych z tym opłat do realiów życiowych. W związku z tym, skarżący uznał, że w niniejszej sprawie powinna mieć miejsce zasada, że rozstrzygnięcie sprawy powinno być oparte na przepisie względniejszym w chwili rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie winno skutkować ustaleniem opłaty na poziomie co najwyżej 5000 zł. Skarżący wniósł ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonych postanowień i o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę DWINB, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...] WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 731/16) o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Sąd administracyjny nie ocenia zatem rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U z 2016 r., poz. 718 – dalej także jako u.p.p.s.a.). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu – w niniejszej sprawie postanowienia. Przeprowadzając kontrolę zgodnie z opisanymi wyżej zasadami, Sąd stwierdził, że kwestionowany akt wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga podlegała zatem uwzględnieniu. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie J. G. (dalej PINB) z dnia [...] ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 dla J. S. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] (uprzednio działka nr [...]) przy ul. S. Ż. 6 w Sz. P., wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Objęte skargą postanowienie wydane zostało w toku postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Z przywołanych regulacji wynika, że podstawą do jego wydania może być tylko łączne spełnienie warunków art. 49 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy. Przepis art. 49 ust. 1 w związku z ust. 3 wskazuje czynności jakie podejmuje organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Mianowicie organ bada spełnienie warunków z pkt 1-3 (art. 49 ust. 1) z możliwością nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 49 ust. 3) oraz ustala postanowieniem wysokość opłaty legalizacyjnej. Z tych też względów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że organ prowadzący postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego, ale uwzględnia wszelkie znane mu nieusunięte przeszkody prawne, uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że opłata legalizacyjna jest swoistą "odpłatnością za dokonanie legalizacji". Jeżeli odpada możliwość legalizacji, odpada też możliwość obciążenia opłatą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1812/07 oraz z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1193/14 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podzielone zostało także w literaturze przedmiotu (por. A. Gliniecki [red.] Prawo budowlane, Komentarz, wyd. III, WK. 2016). Ze względu na specyfikę postępowania legalizacyjnego – jego wieloetapowość – wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 49 ust.1 ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej jest w istocie zajęciem stanowiska, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynikać powinno z dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 1 pkt 3 oraz, że inwestor przedstawił wszystkie wymagane dokumenty (art. 48 ust. 3 pkt 2) jak też, że zostały spełnione wymagania z art. 49 ust. 1 Prawa budowalnego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy orzekając w sprawie opłaty legalizacyjnej zobowiązany był zatem do sprawdzenia, czy spełnione zostały przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej. Należy bowiem podkreślić, że celem postępowania odwoławczego jest nie tyle kontrola poprawności rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ile ponowne rozpoznawanie i rozstrzygnięcie w tej samej sprawie administracyjnej. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na tym, by przeprowadzone zostało dwukrotnie postępowanie merytoryczne, w którym doszłoby do oceny przeprowadzonych dowodów i dokonania analizy podnoszonych argumentów i opinii. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest zatem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 1186 opubl. W PiP 1989 r. z. 8 s.147). Organ odwoławczy ma możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego) i to zarówno w części jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, po rozpoznaniu sprawy, że stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w sposób który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji – przykładowo może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę. Organ II instancji uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Mając na uwadze powyższe rozważania, zauważyć należy, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze nie realizowało w pełni wymogów wynikających z omówionej wyżej zasady. Zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie, podobnie jak każde inne rozstrzygnięcie odwoławcze, powinno zapaść po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 k.p.a.). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób wymagany przez przepisy prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy zakwalifikował wykonane roboty polegające na rozbudowie o dwa pomieszczenia budynku rekreacji indywidualnej, jako budowę wymagająca pozwolenia na budowę. Przyjął także, że pomimo, iż samowolna rozbudowa rozpoczęta została przed 1995 r. a więc pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., to była nadal kontynuowana po 1 stycznia 1995 r. Taki stan faktyczny obligował zaś organ do zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Fakt kontynuowania rozbudowy budynku o kolejne pomieszczenie po dniu 1 stycznia 1995 r. potwierdza zresztą sam skarżący w odwołaniu, wskazując, że pierwszą część o pow. 11,24 m2 dobudowano w 1994 r., druga o pow. 11,48 m2 w 1996 r. Potwierdzenie tej okoliczności oznaczało, że w zaistniałym stanie faktycznym, do likwidacji całej samowolnie dobudowanej części budynku istniejącej na dzień orzekania organów, zastosowanie znajdują przepisy ustawy – Prawo budowlane obowiązujące w dacie orzekania - gdyż nie jest to wówczas naruszenie zasady lex retro non agit. Organ przyjął także, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 29 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw, ze względu na normę intertemporalną zawartą w art. 6 ust. 1 i ust. 3 przywołanej noweli. Przepis art. 29 w brzmieniu sprzed zmiany ustawy, nie wyłączał natomiast obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla robót obejmujących budowę (rozbudowę) domu letniskowego. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie znajduje zastosowanie procedura legalizacyjna określona w art. 48 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu przed nowelizacją. Nie kwestionując tych trafnych ustaleń trzeba jednak zauważyć, że dla zrealizowania wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania wymogu ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie są one wystarczające. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem własnych spostrzeżeń w związku z wynikającym z art. 49 ust. 1 obowiązkiem zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń i sprawdzeń; wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą odpowiednie wymagania budowlane. W świetle przedstawionych wyżej poglądów orzecznictwa i doktryny według których, organ prowadzący postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej bada nie tylko prawidłowość zastosowania przepisów dotyczących opłaty, ale także uwzględnia wszelkie znane przeszkody mogące uniemożliwić w przyszłości wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany – przeprowadzenie oceny w tym zakresie było konieczne. Skoro zaś organ odwoławczy nie dokonał w ogóle pod tym kątem kontroli postępowania, to oznacza, że nie wywiązał się w niezbędnym zakresie z wymogu ponownego rozpoznania sprawy wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania. Stwierdzone w tym względzie uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wywiązanie się przez inwestora z obowiązku złożenia dokumentów niezbędnych dla legalizacji obiektu, w tym projektu budowlanego, nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek jego zbadania zgodnie z art. 49 ust. 1 – Prawo budowlane, przy czym kontrola w tym zakresie powinna być przeprowadzona w obu instancjach. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że w toczącym się postępowaniu legalizacyjnym dopiero na etapie wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, możliwe jest przeprowadzenie po raz pierwszy kontroli instancyjnej przez organ wyższego stopnia. Kontrola ta powinna zatem obejmować zakres dotychczasowego postępowania, a nadto ocenę przedłożonych przez inwestora wymaganych dokumentów. Ewentualna weryfikacja złożonego projektu budowlanego powinna bowiem nastąpić przed uiszczeniem opłaty za dokonanie legalizacji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi zauważyć należy, że ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego, ponieważ sposób jej wyliczenia wynika z mocy samego prawa. Na jej wysokość mają wpływ tylko takie elementy jak kategoria obiektu i współczynnik kategorii obiektu i współczynnik wielkości obiektu. Wysokość opłaty nie jest więc zależna od powierzchni i kubatury samowolnie wybudowanej części obiektu. Zatem powoływanie się przez skarżącego na okoliczność, że samowolnie rozbudowano tylko część obiektu nie ma znaczenia przy ustalaniu omawianej opłaty. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie tego aktu. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wzroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 ww. ustawy.