II SA/Wr 733/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w L z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Gminy L w prawo własności stwierdza nieważność § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały. W dniu 28 lutego 2011 r. na podstawie art. 4 ust. 5 i art. 4 ust. 7 pkt 2 i art. 4 ust. 11 oraz art. 4 ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm. zwane dalej u.p.p.u.w.) Rada Miejska L podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Gminy L w prawo własności tych nieruchomości. Na wspomnianą uchwałę skargę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w dniu 1 września 2011 r. Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 3 uchwały, z uwagi na istotne naruszenie art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11 a u.p.p.u.w. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 262 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej k.p.a.). Jak stwierdził Wojewoda w uzasadnieniu skargi, jako podstawę podjęcia uchwały wskazano art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a u.p.p.u.w. Przepisy te uprawniają Radę Miejską do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zobowiązując ją jednocześnie do określenia w niej w szczególności warunków udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. W § 4 uchwały stwierdza się, że bonifikata może być udzielona m. in. pod warunkiem, że użytkownik wieczysty poniesie koszty przekształcenia, w tym koszty wyceny przez rzeczoznawcę (pkt 3 uchwały). Przyznana Radzie Miejskiej kompetencja dotyczy określenia zasad na jakich możliwe będzie udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy opłata taka ustalana jest w decyzji właściwego organu (w tym przypadku Prezydenta L). Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. zwanej dalej u.g.n). W ocenie Wojewody przepis kompetencyjny sformułowany jest w sposób otwarty, pozwalając na zawarcie w uchwale dotyczącej udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości także innych postanowień, niż warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności w kształtowaniu treści uchwały podjętej na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy. W każdym przypadku organ stanowiący jest bowiem zobligowany do przestrzegania granic udzielonego mu upoważnienia jak i respektowania regulacji zawartych w aktach wyższej rangi. Rada Miejska L związana jest przede wszystkim wynikającą z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą legalizmu. Wykroczenie poza zakres przyznanej ustawowo kompetencji musi być uznane za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności. Rozstrzyganie o obowiązku poniesienia kosztów przygotowania nieruchomości nie może – zdaniem Wojewody – zostać uznane za postanowienie z zakresu udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Rada Miejska jest uprawniona do wypowiedzenia się tylko co do ostatecznej wysokości opłaty z tytułu przekształcenia, a jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy koszty przygotowania nieruchomości do przekształcenia nie stanowią elementu ustalanej opłaty. Nadto Wojewoda zauważył, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje w drodze decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w tej sprawie. Postępowanie administracyjne jest natomiast regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie w dziale IX ustawodawca rozstrzygnął o opłatach i kosztach takiego postępowania. W art. 262 Kodeksu stwierdza się, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Nie istnieje żaden przepis szczególny, który przewidywałby konieczność uiszczenia kosztów postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez wnioskodawcę. Z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika natomiast obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a zgodnie z art. 7 Kodeksu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepisy te obligują organ administracji publicznej do zebrania całego materiału dowodowego, koniecznego do wydania orzeczenia, a co za tym idzie do poniesienia kosztów ich zgromadzenia. Jak wywodzi dalej strona skarżąca konieczność sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości i jej inwentaryzacji jest nieodzowna dla określenia wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Czynność ta jest zatem niezbędna do wydania decyzji w sprawie przekształcenia i jest dokonywana w odniesieniu do konkretnej nieruchomości w sprawie indywidualnej, a zatem niewątpliwie stanowi element procedury administracyjnej. Co za tym idzie wydatki, jakie organ poniósł w związku z dokonaniem wyceny zalicza się do kosztów tego postępowania. Wojewoda wskazał przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Oddział Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA/Gd 2016/98) Strona skarżąca stwierdziła, że Rada Miejska w § 4 pkt 3 uchwały dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji o charakterze ustawowym. Jeśli bowiem ustalenie wartości nieruchomości, dokonanie jej inwentaryzacji, czy też inne czynności są konieczne dla dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej, obciążają one organ administracji publicznej, a nie wnioskodawcę. Z tych samych względów regulacja zawarta w § 4 pkt 3 uchwały nie mogłaby także zostać sformułowana jako warunek udzielenia bonifikaty, o którym mowa w art. 4 ust. 11a ustawy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko wskazała, że z literalnego brzmienia art.4 ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wynika, że rada gminny udzielając bonifikat określa w szczególności warunki udzielania tych bonifikat i wysokość stawek procentowych. Rada Miejska L w podjętej uchwale w zaskarżonym przepisie ustaliła warunek, iż bonifikata może być udzielona pod warunkiem, że użytkownik wieczysty między innymi poniesie koszty przekształcenia, w tym koszty wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego. Ten cytowany warunek w ocenie strony przeciwnej co do zasady niczym się nie różni od dwóch pozostałych warunków ujętych w tym przepisie. Ponadto skarżący w swoim zarządzeniu nr 58 z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności oraz stawek procentowych tych bonifikat (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 57, poz. 7797) określił identyczny warunek, że bonifikata może być udzielona, jeżeli użytkownik wieczysty poniesie koszty przekształcenia, w tym koszty operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Ne wstępie wspomnieć można, iż nie ulega wątpliwości, że na mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) kognicji sądów administracyjnych podlega także kontrola, wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i ich związki, aktów niebędących aktami prawa miejscowego, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do aktów, o których mowa w cytowanym przepisie zalicza się z pewnością i zaskarżona przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwała Rady Miejskiej L opisana w sentencji niniejszego wyroku. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia zasadniczy problem sprowadza się do ustalenia, czy – tak jak wskazał to Wojewoda w zarzutach skargi – § 4 pkt 3 omawianej uchwały narusza przepisy art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a u.p.p.u.w. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 262 k.p.a. Redagując zaskarżoną jednostkę redakcyjną organ stanowiący nadał jej takie oto brzmienie: "Bonifikata może być udzielona pod warunkiem, że użytkownik wieczysty poniesie koszty przekształcenia, w tym koszty wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego.". Chcą zweryfikować prawidłowość takiego rozwiązania, zacząć należy od wskazania, że podstawę materialnoprawną uchwały Rada Miejskiej L stanowią przepisy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.u.w. osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. W myśl zaś ust. 2 - w decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. zwanej dalej u.g.n.). Organ właściwy do wydania decyzji może udzielić wyższej, niż określona w ust. 8-10 bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. (ust. 11). Ustęp 11a art. 4 stanowi, że w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Rada miała kompetencje do obciążenia wnioskodawcy kosztami przygotowania nieruchomości do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w tym kosztami sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości i inwentaryzacji, oraz czy koszty te można zaliczyć do warunków udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych, o jakich mowa w art. 4 ust. 11a u.p.p.u.w. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że - jak wynika z przywołanych przepisów u.p.p.u.w. - opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalana jest w decyzji administracyjnej właściwego organu (tu Prezydent Miasta L). Również tylko ten organ w decyzji o przekształceniu może udzielić wyższej, niż określona w ust. 8-10 bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku (art. 4 ust. 11 u.p.p.u.w.). Należy przy tym pokreślić, że jedyny koszt jaki ponosi wnioskujący o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi opłata z tytułu tego przekształcenia, o jakiej mowa art. 4 ust. 1 u.p.p.u.w. Nadto wskazać trzeba, że prowadzenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zakończonego decyzją, w której m. in. ustala się opłatę, regulują przepisy k.p.a. Kwestie dotyczące opłat i kosztów tego postępowania zostały uregulowane w Dziale IX k.p.a. Artykuł 262 kodeksu stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wyniknęły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Istotne jest przy tym, że wyliczenie zawarte w art. 262 k.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza że stronę obciążają wyłącznie koszty wskazane w tym przepisie. Inne koszty postępowania tam niewymienione obciążają organ administracyjny. Wyjątki od tej zasady mogą przewidywać tylko przepisy szczególne (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 262 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2011). Żaden przepis szczególny nie przewiduje konieczności uiszczenia kosztów postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez wnioskodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. (sygn. akt IISA/Bd 832/07, publ. Lex nr 510321) wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela, zgodnie z którym "jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, właściwy organ administracji rozstrzygając decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 u.g.n. Powołany przepis art. 67 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, natomiast art. 69 u.g.n. nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, iż dla rozstrzygnięcia decyzją o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie (odpowiednie stosowanie art. 67 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego.". Z omówionych przepisów wynika, że sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości i inwentaryzacji jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. A ponieważ operat szacunkowy nieruchomości i inwentaryzacja są środkami dowodowymi służącymi ustaleniu wartości nieruchomości, obowiązkiem dowodowym (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.) organu administracji publicznej jest ponoszenie kosztów sporządzenia. Obowiązek poniesienia kosztów przez organ mógłby wyłączyć tylko przepis w sposób szczególny regulujący kwestię kosztów postępowania przed organem administracji w sprawie przekształcenia, którego próżno szukać, czy to w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, czy też w innych obowiązujących ustawach. Tymczasem z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a przy tym zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższe przepisy obligują zatem organ administracji publicznej do zebrania całego materiału dowodowego koniecznego do wydania orzeczenia, a co za tym idzie do poniesienia kosztów ich zgromadzenia. Z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie (por. wyrok NSA O/Z w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98). Uwzględniając zaprezentowane stanowisko należało stwierdzić, że jedynie w decyzji administracyjnej ustalany jest koszt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, którym jest opłata z tytułu przekształcenia o jakiej mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w. Rada posiada kompetencje tylko do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielania bonifikat od opłat za takie przekształcenie, nie może zaś na podstawie art. 4 ust. 11a u.p.p.u.w. obciążać kosztami sporządzenia operatu szacunkowego strony tego postępowania. Tym samym Rada Miejska w § 4 pkt 3 uchwały z dnia 28 lutego 2011 r. przekroczyła uprawnienia wynikające z art. 4 ust. 7 pkt 2 u.p.p.u.w., wszelkie bowiem koszty ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obciążają organy administracji publicznej, a nie wnioskodawcę. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona regulacja uchwały została podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.. Bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie mają także twierdzenia organu stanowiącego o wydaniu przez Wojewodę Dolnośląskiego zarządzenia z dnia 3 marca 2011 r. Nr 58, w którym przewidział jako warunek udzielania bonifikat obowiązek poniesienia przez użytkownika wieczystego kosztów przekształcenia, w tym kosztów wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny było konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze, nie zaś jakikolwiek inny akt. Ze względu na omówione okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.