II SA/Wr 740/03

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia WSA - Anna Siedlecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. i J. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 10 (dziesięciu) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zezwolił L. i R. T. na wznowienie robót budowlanych w pomieszczeniach usytuowanych w poziomie parteru budynku przy ul. P. B. [...]we W. związanych ze zmianą użytkowania tych pomieszczeń z lokalu handlowego na lokal gastronomiczny. Jednocześnie zobowiązano L. i R. T. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji. W dniu [...]r. Prezydent W. wydał na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) decyzję Nr [...], udzielającą na rzecz inwestorów, R. i L. T., pozwolenia na użytkowanie lokalu usługowego o charakterze handlowo-konsumpcyjnym mieszczącego się w parterze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. P. B. [...]i w części parteru budynku przy ul. P. B. [...]we W. - po zakończeniu jego przebudowy wykonanej na podstawie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...]r. z zachowaniem warunku do czasu zrealizowania docelowego zasilania energetycznego lokalu, jednoczesnego użytkowania odbiorników energii elektrycznej w lokalu o mocy 5 KW. Decyzją tą zobowiązano również inwestora do wykonania w terminie do dnia [...]r. zasilania energetycznego lokalu - zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci rozdzielczej ZEW S.A. z dnia [...]r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. i A. W. oraz J. i J. D.. W odwołaniu małżonkowie W. zarzucili, iż decyzja Prezydenta W. została podjęta z rażącym naruszeniem zasad współżycia społecznego i prawa z zakresu ochrony własności, a nadto z naruszeniem zasad określonych w art. 5 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego, bez zachowania uzgodnień i pozwoleń wymaganych przepisami szczególnymi, a także nie respektowania interesów zainteresowanych stron w toku postępowania administracyjnego. W związku z powyższym małżonkowie W. wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta W. i wydanie nowej, zakazującej użytkowania przedmiotowego lokalu użytkowego do czasu usunięcia wszystkich nieprawidłowości, a w szczególności usunięcie: uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje i zakłócenia elektryczne, zagrożenia zdrowia powodowanego niewłaściwą wentylacją, która nawiewa do mieszkań odwołujących się wyziewy z pomieszczeń produkcyjnych, przywrócenia wyglądu budynku do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym przez Miejskiego Konserwatora Zbytków oraz zakazanie zainstalowanie dodatkowego zasilania energetycznego tego lokalu. Odwołujący się podnieśli, iż przedmiotowy lokal został przystosowany do innych celów niż im to przedstawiano, tj. stał się lokalem do produkcji garmażeryjnej, a miał być tylko barem szybkiej obsługi z dowożonymi daniami. Dodali, iż na taką zmianę współwłaściciele budynku nie wyrazili zgody, gdyż inwestycja powoduje uciążliwości i zagrożenie zarówno dla konstrukcji budynku, jak i ekologii, zdrowia i życia mieszkańców. Wskazali nadto, iż raport WSSE z dnia [...]r. dotyczącego pomiaru emitowanego hałas podczas pracy urządzeń zamontowanych w lokalu handlowo-konsumpcyjnym, którego brak jest w aktach sprawy, stwierdza, iż "przy pracy na drugim biegu poziom dźwięku A przekracza wartości dopuszczalne. Zatem urządzenie wentylacyjne będzie można włączyć na drugi bieg tylko pod nieobecność konsumentów w celu szybkiego przewietrzenia sali". Zatem, jak piszą odwołujący się, urządzenie to powinno być wykonywane w taki sposób, aby poziom hałasu na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie nie stawił zagrożenia dla ich zdrowia a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Dodali, iż w lokalu brak jest właściwej wentylacji i w czasie produkcji jest wspomagana przez otwieranie górnej części okna, co powoduje przedostawanie się różnych zapachów do pokoju strony. Wskazali, iż problemu takiego by nie było, gdyby okna były wykonane zgodnie z projektem zatwierdzonym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Odwołujący się wskazali, iż inwestorzy do tej pory nie uzyskali akceptacji Miejskiego Konserwatora Zabytków na dokonanie zmiany w elewacji budynku. Małżonkowie D. w swoim odwołaniu zarzucili, iż decyzja Nr [...]z dnia [...]r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa zarówno administracyjnego, jak i prawa budowlanego oraz z naruszeniem prawdy materialnej. W związku z powyższym wnieśli o jej uchylenie i uznanie jej za niebyłą. Strona podniosła, iż przy podejmowaniu tejże decyzji w ogóle nie wzięto pod uwagę zagrożeń, jakie stwarza użytkowanie przedmiotowego lokalu dla mieszkańców obydwu budynków, którzy nie wyrażali i nie wyrażają zgody na użytkowanie tego lokalu, jako produkcyjno-handlowego. Użytkowanie tego lokalu, zdaniem odwołujących się, powinno zostać zakazane, gdyż stwarza ona zagrożenie epidemiologiczne poprzez produkowanie i spożywanie w tym lokalu produktów gastronomicznym przy jednoczesnym nie posiadaniu zaplecza sanitarnego w postaci WC. Decyzja Prezydenta W. zatem narusza oprócz przepisów art. 7, 8 i 9 kpa, także przepisy art. 5 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego, albowiem brak jest uzgodnień i pozwoleń wymaganych przepisami szczególnymi, a także uwzględnienia interesów stron w toku postępowania administracyjnego. Odwołujący się podnieśli nadto, iż: 1. inwestorzy nie uzyskali zgody współwłaścicieli na zmianę sposobu użytkowania byłego lokalu usługowego - sklep "A" - na lokal handlowo-konsumpcyjny z produkcją wyrobów garmażeryjnych i obróbką technologiczną, 2. współwłaściciele nie wyrazili również zgody na wprowadzenie do budynku zabytkowego instalacji gazowej i zainstalowanie kilku kuchni gazowych bezpośrednio pod ich mieszkaniami, co stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia współwłaścicieli i mieszkańców budynku, 3. brak jest zgody Miejscowego Konserwatora Zabytków na zmianę elewacji, jakiej dokonali inwestorzy samowolnie w budynku nr [...]i [...], a które są wpisane do rejestru zabytków i znajdują się pod ochroną prawną, 4. brak jest właściwej i sprawnej wentylacji. Istniejąca wentylacja natomiast nawiewa jedynie nieprzyjemne wyziewy, spaliny dymowe, gazowe i inne do mieszkań, 5. w mieszkaniach, znajdujących się w przedmiotowym budynku, odczuwalne są hałasy związane z pracą maszyn, zakłócenia elektryczne oraz drgania budynku, co zakłóca swobodny odpoczynek ich mieszkańców. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 016, poz. 11126 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r. Nr [...], wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2, nakazano L. i R. T. doprowadzenie robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem. Przy czym, jak pisze organ, ustalenie, czy możliwe jest doprowadzenia inwestycji, zrealizowanej w sposób odbiegający od warunków określonych obowiązującymi przepisami, do stanu zgodnego z prawem należy do kompetencji właściwego miejscowo i instancyjnie organu nadzoru budowlanego, który określa w decyzji, wydanej na podstawie tego artykułu czynności mające na celu osiągnięcie stanu zgodności z prawem. Natomiast organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ocenia wówczas zdatność do użytkowania wnioskowanego obiektu, w trybie przewidzianym art. 55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, z zastosowaniem przepisów art. 56, 57 i 59 tej ustawy. Organ pierwszej instancji był zatem zobowiązanym rozpatrzyć wniosek inwestorów o pozwolenie na użytkowanie wykonanej inwestycji. Organ odwoławczy uznał, iż inwestorzy spełnili wskazane w art. 57 ust. 1 i 3 w związku z art. 56 ust. 1 prawa budowlanego wymogi, bowiem dołączyli do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego następujące dokumenty: oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania przedmiotowych robót budowlanych z opracowaniem projektowym, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz z doprowadzenia do należytego stanu i porządku terenu budowy, protokół badań i sprawdzeń, a także oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony właściwych miejscowo i instancyjnie organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania tego obiektu. Nadto dołączyli orzeczenie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej dotyczącego dokonanych w dniu [...]r. pomiarów kontrolnych natężenia hałasu wytwarzanego przez urządzenia wentylacyjne i chłodnicze baru "B" przy ul. P. B. [...]i [...], z którego wynika, iż poziom badanego hałasu mieści się w granicach dopuszczalnych wartości. Powołując się na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., wyrażonym w piśmie z dnia [...]r., będącym odpowiedzią na podniesione przez odwołujących się zarzuty dotyczące niewłaściwej wentylacji lokalu, uciążliwego hałasu emitowanego przez urządzenia zamontowane w lokalu oraz zakłóceń w zasilaniu urządzeń w ich mieszkaniach podczas pracy odbiorników energii w lokalu, organ odwoławczy uznał za niezasadne powyższe zarzuty. Organ wskazał nadto, iż opracowanie projektowe, na podstawie którego zrealizowano przedmiotową inwestycję zostało, zgodnie z wymogiem nałożonym przez organ pierwszej instancji na inwestorów, pozytywnie uzgodnione przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w W.. Odnosząc się do kwestii braku zgody odwołujących się na przedmiotową inwestycję, organ podniósł, iż nie może być ona rozważana w niniejszym postępowaniu, ponieważ w świetle przepisów Prawa budowlanego, regulujących postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, organ orzekający w tej sprawie nie ma obowiązku dokonania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością. Odwołującym się natomiast przysługuje prawo dochodzenia roszczeń o ochronę naruszenia prawa własności w postępowaniu przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Skargę na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli . i J. D., domagając się jej uchylenia wobec rażącego naruszenia prawa, a w szczególności zasad zawartych w art. 7, 8, 9 i 10 kpa oraz art. 5 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. W skardze podniesiono argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nadto wskazano, iż organy nie zawiadomiły wszystkich zainteresowanych stron o podejmowanych przez siebie decyzjach np. nr [...]i Nr [...]. Działania inwestorów, jak i władz administracyjnych Miasta W., zdaniem skarżących, są w sprzeczności z interesem obywateli, gdyż naruszają one prawo własności, prawo do odpoczynku, spokoju oraz stanowią zagrożenie dla zdrowia. Są one również sprzeczne z interesem społecznym poprzez pozwolenie na użytkowanie lokalu bez odpowiedniego zaplecza sanitarnego. Skarżący wyrazili swój sprzeciw wobec stwierdzenia, że wszystkie zainteresowane strony wydały zgodę na prowadzenie przedmiotowego lokalu. Jak pisze strona, gazownia poleciła, żeby fakt przebudowy instalacji gazowej był uzgodniony z współwłaścicielami budynków, konserwator zabytków nie wyraził zgody na zmianę charakteru zabytkowego budynku i prowadzenie robót w budynku nr [...], stacja sanitarno-epidemiologiczna wskazała na konieczność posiadania w lokalu umywalki i WC dla konsumentów oraz zmianę sposobu i usytuowania wentylacji tak, aby nie była uciążliwa dla współwłaścicieli budynków, aby była cicha i nie nawiewała wyziewów kuchni do ich mieszkań. W końcowej części skargi strona podniosła, iż najpierw sprzedano im lokale mieszkalne, a następnie wbrew ich interesom dokonuje się zmiany sposobu użytkowania budynku ze spożywczego w budynku [...]i jego zaplecza magazynowego (w budynku [...]) na uciążliwy bar z produkcją potraw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie przywołując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie złożonym w trakcie rozprawy w dniu [...]r. skarżący podnieśli, iż mimo nałożonego na inwestorów decyzją organu I instancji obowiązku wykonania zasilania energetycznego w przedmiotowym lokalu do dnia [...] r. obowiązku tego dotychczas nie zrealizowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Według art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, stosownie do treści art. 55 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. nr 106, poz. 1126 ze zm.), był konieczny, jeżeli właściwy organ: 1/ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub 2/ stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę lub 3/ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek, lub 4/ zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1,lub 5/ przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie zachodziła przesłanka wymieniona w pkt 3 powołanego przepisu.W wyniku bowiem kontroli pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku przy ul. P. B. [...]we W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stwierdził, iż inwestorzy L. i R. T. samowolne, tj. bez zgłoszenia do organu administracji architektoniczno- budowlanej, wykonali prace budowlane polegające na przebudowie w/w lokalu. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wstrzymał wykonanie robót budowlanych w/w pomieszczeniu, a decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nakazał inwestorom w terminie do [...]r., w celu doprowadzenia zaistniałej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, dostarczyć dokumentację powykonawczą wraz z oświadczeniem osoby uprawnionej mówiącym o poprawności wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją adaptacji pomieszczeń usytuowanych w parterze budynku nr [...]przy ul. P. B. we W. na cele handlowo - konsumpcyjne oraz dokumentację techniczną zawierającą rozwiązanie docelowe. Warunkiem umożliwiającym wszczęcie na wniosek inwestorów postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu stało się uzyskanie przez decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r. Nr [...], zezwalającą inwestorom na wznowienie prac budowlanych, statusu decyzji ostatecznej. Wkrótce okazało się jednak, iż przedmiotowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. dotknięta jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa). Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stwierdził, iż jego decyzja z dnia [...]r. Nr [...]wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie zastosował sankcji uchylenia, uzasadniając takie rozstrzygnięcie faktem, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że fakt stwierdzonej jednoznacznie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wadliwości decyzji z dnia [...]r. Nr [...], został zupełnie pominięty przez organy wydające decyzje w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzone naruszenia procedury powstałe w trakcie wydawania decyzji z dnia [...]r.. Nr [...] miały istotny charakter i Prezydent Miasta W. przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie lokalu winien był wszechstronnie ocenić jakie znaczenie powyższa okoliczność może mieć dla prawidłowości przedmiotowej decyzji, w szczególności, iż treść rozstrzygnięcia zapadłego w tamtym postępowaniu było koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia i wydania decyzji przez Prezydent Miasta W. (zob. wyrok NSA z 21 lipca 1992 r., III S.A. 1041/92- niepubl.). Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (wyrok NSA OZ w Lublinie z 7.10.1983 r., SA/Lu 240/03- niepubl.) Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)- zob. np. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83. Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Naruszenie powyższych zasad przez organy orzekające w niniejszej sprawie nabiera szczególnie znaczenia w związku z faktem, iż wyrokiem z dnia 2 marca 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 1711/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...]oraz utrzymującą ją w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...], jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa procesowego (w szczególności art. 146 § 2 i art. 151 § 2 kpa) mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia oraz fakt, iż skarżone decyzje pozostają w ścisłym związku przyczynowym z w/w postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny obligowany był, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" u.p.s.a., do uchylenia zaskarżonej decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 u.p.s.a