II SA/Wr 741/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie : Asesor WSA Maria Tkacz - Rutkowska Asesor WSA Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant : Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2005 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Starosta Powiatu w Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną na podstawie art. 37j ust. 1, art. 37l ust.1 (w stanie prawnym obowiązującym do 31.12.2001 r.) ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz.56 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku H. D., odmówił przyznania jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu wskazał, że H. D. [...]zarejestrowała się jako bezrobotna nabywając prawo do zasiłku od [...]r. na okres 12 miesięcy (udokumentowała okres uprawniający do zasiłku w wymiarze [...] lata i [...] dzień). Po włączeniu 12 miesięcznego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych tj. od [...]r. do [...]r. do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego okres ten wyniósł [...] lata [...] miesięcy i [...] dni. Powyższy okres według ustaleń organu był krótszy, niż określony w art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy (obowiązujący do 31.12.2001 r.) tj. 25 lat dla kobiet, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. H. D. w odwołaniu na decyzję wniosła o doliczenie do stażu pracy okresu, za który Syndyk Masy Upadłości wypłacił wynagrodzenie za 3 miesięczny okres wypowiedzenia od [...]r. do [...]r.. Podnosząc dalej, że po zwolnieniu z pracy i rejestracji w Urzędzie Pracy w dniu [...]r. nie miała przez okres 3 miesięcy prawa do zasiłku. Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organu pierwszej instancji, że H. D. na dzień 31.12.2001 r. posiadała udokumentowany staż pracy w wymiarze [...] lata i [...] dzień, w tym ponad [...] lata w warunkach szczególnych. Zgodnie z art. 37l ust. 1 ustawy obowiązującym do 31.12.2001 r. - prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługiwało na wniosek osobie, która w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku posiadała lub spełniła warunki do nabycia tegoż zasiłku. Do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego zaliczeniu podlegał również okres aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy przyjął, że H. D. na dzień [...]r. po doliczeniu do stażu pracy okresu pobieranego zasiłku od [...]r. do [...]r. nie nabyła prawa do zasiłku przedemerytalnego, ponieważ okres uprawniający do zasiłku wyniósł łącznie [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni. Organ odwoławczy wywiódł, iż jest to przepis przejściowy wprowadzony nowelizacją ustawy z dnia 20.12.2002 r. (Dz. U. Nr 6, póz. 65 z 2003 r.), który wszedł w życie od 6.02.2003 r. i ma zastosowanie do osób, które były zatrudnione do końca 2001 r., dokonały rejestracji w pierwszych dniach stycznia 2002 r., a z uwagi na zamianę przepisów nie zawierającą okresu przejściowego, zostały pozbawione możliwości uzyskania zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach obowiązujących do 31.12.2001 r. Stwierdził, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, bowiem od dnia 1.01.2002 r. do okresu uprawniającego do zasiłku nie podlegał zaliczeniu okres aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast w sprawie zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku okresu, za który wypłacono odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę organ odwoławczy powołał art. 23, ust. 2 pkt 5 ustawy, dający możliwość powyższego zaliczenia obowiązuje od dnia 6.05.2000 r. na podstawie art. 36 - § 1 kodeksu pracy jeżeli wypowiedzenie pracownikowi umowy o pracę następuje z powodu ogłoszenia upadłości, likwidacji albo zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących pracodawcy, pracodawca może, w celu wcześniejszego rozwiązania umowy o pracę skrócić okres trzymiesięcznego wypowiedzenia, najwyżej jednak do jednego miesiąca, a pracownikowi przysługuje odszkodowanie w wysokości wynagrodzenia za pozostałą część okresu wypowiedzenia. Skarżąca została zwolniona z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Jednakże - biorąc pod uwagę zarówno treść powiadomień o wypowiedzeniu umowy o pracę, jak i treść świadectwa pracy - stwierdzić należy, że nie było to skrócenie okresu wypowiedzenia, o którym mowa w kodeksie pracy. W szczególności okres wypowiedzenia nie został skrócony /nie było powiadomienia o skróceniu okresu wypowiedzenia, wskazującego o jaki okres skrócono czas wypowiedzenia i informującego za jaki okres wypłacone będzie odszkodowanie/. Pracodawca w świadectwie pracy z dnia [...]r. w punkcie 4.6) nie dokonał wpisu, że został zastosowany skrócony okres wypowiedzenia. Z załączonych przez H. D. powiadomień o wypowiedzeniu (z dnia [...]r. i [...]r.) wywnioskować można, że raczej zwolnienie nastąpiło bez okresu wypowiedzenia. Ma to miejsce w przypadku upadłości lub zarządzeniu likwidacji, a pracownikowi przysługuje odszkodowanie w wysokości wynagrodzenia za cały okres wypowiedzenia (art. 7a ustawy z dnia 28.12.1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy). Ponieważ nie następuje w takiej sytuacji skrócenie okresu wypowiedzenia okres, za który wypłacono odszkodowanie nie jest liczony do uprawnień pracowniczych, w tym do okresu uprawniającego do zasiłku. H. D. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła o doliczenie do stażu pracy okresu, za który Syndyk Masy Upadłości wypłacił wynagrodzenie za 3 miesięczny okres wypowiedzenia od [...]r. do [...]r. Wskazała , że po zwolnieniu z pracy i rejestracji w Urzędzie Pracy w dniu [...]r. nie miała przez okres 3 miesięcy prawa do zasiłku. Dalej skarżąca podniosła, że pracowała od [...]r. do [...]r. jako pracownik gospodarczy w Komendzie Powiatowej Policji w Z. przedkładając kserokopie świadectwa pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na dzień wniesienia skargi nie wystąpiły nowe okoliczności i fakty nie znane organom orzekającym w sprawie H. D.. Okres zatrudnienia w Komendzie Powiatowej Policji w Z. od [...]r. do [...]r. pokrywa się z okresem zatrudnienia w P. Hutach Szkła, gdzie podjęła pracę od [...]r. ( zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy - pół etatu). Dalej organ wywiódł, że zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 06.12.1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 147, poz. 687) do okresu, od którego zależy m.in. nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego zalicza się okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej (...), przypadające przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, tj. przed 1.01.1997 r., jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie. Tym samym od dnia [...]r., zaliczeniu do podanego wyżej uprawnienia podlegają okresy zatrudnienia i osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia (art. 23 ust.. l pkt 2 lit. a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu), toteż nie można wziąć pod uwagę nawet okresu od [...]. do [...]r., czyli do podjęcia przez skarżącą pracy w P. Hutach Szkła. Wobec powyższego okres uprawniający do zasiłku został obliczony na [...] lata i [...] dzień, a po doliczeniu na podstawie art. 37l ust. l ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12..200l r.) okresu aktualnie pobieranego zasiłku, co możliwe było do dnia 31.12.200l r. - okres uprawniający do zasiłku w sytuacji skarżącej wyniósł [...]lata, [...] miesięcy i [...] dni. Co do kwestii decyzji z dnia [...]r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku wskazał, iż będzie to przedmiotem ponownej analizy organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, póz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Ustalając stan faktyczny w sprawie organ związany jest zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), z której wynika obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Realizacja zasady ogólnej prawdy obiektywnej musi znaleźć odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. (...). W sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Nie zostały w niej bowiem prawidłowo ustalone przesłanki warunkujące nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego (art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego), co w uzasadnieniu decyzji winno znaleźć odzwierciedlenie przez przedstawienie zebranego pełnego materiału dowodowego i jego oceny dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. W sprawie organy administracji nie zebrały pełnego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę H. D. organ odwoławczy stwierdził, iż "do okresu uprawniającego do zasiłku /przedemerytalnego/ nie zaliczono okresu zatrudnienia w Komendzie Powiatowej Policji w Z. od [...]r. do [...]r., bowiem: okres ten pokrywa się z okresem zatrudnienia Pani D. w P. Hutach Szkła gdzie zainteresowana podjęła pracę od [...]r., było to zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy (pół etatu), z wynagrodzeniem niższym od najniższego wynagrodzenia miesięcznego (oświadczenie skarżącej)". Tymczasem z umów o pracę z dnia [...]r. z Komendą Wojewódzką Policji w J. i z dnia [...]r. z P. Hutami Szkła [...]Spółka z o.o. wynika, że H. D. podjęła pracę w KP w P. od [...]r., zaś w P. Hutach Szkła od [...]r. Nie budzi zatem wątpliwości , że wspomnianego "pokrywania się" czasu pracy w KP w P. i w P. Hutach Szkła [...]Spółka z o.o. nie ma w okresie od [...]do [...]r. włącznie. Tyle tylko, że praca ta wykonywana była w niepełnym wymiarze czasu pracy, a ten organy zatrudnienia mogły uwzględnić jeśli uzyskane wynagrodzenie nie było niższe od najniższego wynagrodzenia. Okoliczność tę należało ustalić na podstawie stosownych dokumentów. W każdym razie oparcie się na oświadczeniu skarżącej w tym względzie bądź kopii umowy o pracę sąd uznał za niewystarczające ta istotna w sprawie okoliczność została podniesiona dopiero w odpowiedzi na skargę, a pismo to nie może uzupełniać braków uzasadnienia decyzji. W rozpatrywanej sprawie próba uzasadnienia decyzji została podjęta dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może być traktowana jako uzupełnienie decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowo - administracyjnego, a nie administracyjnego. Z decyzji, czy też postanowienia strona winna uzyskać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego, które stanowią przedmiot zaskarżenia. Z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej, bowiem podlegają one ocenie sądu. Podobny pogląd wyraził NSA w min. wyroku z dnia 27.06.2001 r. sygn. akt V SA 3659/00, z dnia 25.05.2001 r. sygn. akt III S.A. 2024/00. Jeśli natomiast chodzi o rozwiązanie przez skarżącą stosunku pracy z P. Hutami Szkła to jak z kolei wynika ze świadectwa pracy z dnia [...]r. stosunek pracy ustał na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 28.12.1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 4 poz. 19 z 1990 r. późn. zm.), zaś przepis ten mówi, że przepisy ustawy stosuje się także do zakładów pracy w przypadku ogłoszenia ich upadłości lub likwidacji, z zastrzeżeniem przepisów art. 7a. Art. 7a ust. 1 ustawy stanowi, że w razie ogłoszenia upadłości lub zarządzenia likwidacji zakładu pracy i braku środków na wynagrodzenia dla pracowników, syndyk lub likwidator może rozwiązać stosunek pracy bez wypowiedzenia pod warunkiem niezgłoszenia przez pracownika sprzeciwu w terminie 5 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o zamierzonym rozwiązaniu stosunku pracy. Pismo syndyka lub likwidatora powinno zawierać pouczenie w tej sprawie. Pracownikowi, z którym rozwiązano stosunek pracy, przysługuje, niezależnie od odprawy przewidzianej w art. 8, dodatkowe odszkodowanie w wysokości wynagrodzenia za okres wypowiedzenia. Wobec czego nie ma to wpływu na ustalenie uprawnień skarżącej do zasiłku przedemerytalnego. Podnieść należy przy tym rozbieżność w ustaleniu okresu pracy: organ I instancji bowiem ustalił [...] lata [...] miesięcy i [...] dni, a organ II instancji [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni, które nie zostały wyjaśnione w decyzji organu odwoławczego. Zwrócić należy również uwagę, że w odpowiedzi na skargę błędnie przytoczono jako datę graniczną [...]r. związaną z uregulowaniem art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 6.12.1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 147 poz.687/ dla zasad ustalania praw do zasiłku przedemerytalnego. Tymczasem - jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1742/97 - na podstawie art. 10 pkt 1 omawiana ustawa weszła w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu ogłoszenia, z wyjątkiem m.in. art. 23 ust. 1 pkt 2, który wszedł w życie pierwszego dnia siódmego miesiąca następującego po dniu ogłoszenia, tj. od dnia 1 lipca 1997 r. Do tego czasu obowiązywał m.in. art. 23 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu przed nowelizacją, /tak również wyrok NSA z dnia 22.04.1998 r. sygn. akt II SA 240/98/. W tym stanie rzeczy, skoro zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c powołanej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od orzekania na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżona decyzja nie tworzy bowiem praw dla stron.