II SA/Wr 745/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we W.W. T. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wraz z elementami niezbędnej infrastruktury technicznej oddala skargę. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2010 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) zobowiązał skarżącego m.in. do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, w którym użytkowana jest maszyna poligraficzna flexograficzna. Po wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania lokalizacyjnego organ pierwszej instancji decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy m.in. z uwagi na ustalenie braku kontynuacji dla rzeczywistej (nie deklarowanej przez inwestora) funkcji zrealizowanej inwestycji, gdyż funkcją dominującą w obszarze analizowanym jest mieszkalnictwo jednorodzinne, z którą niezgodne jest wybudowanie budynku usługowego (usługi poligraficzne). Decyzją z dnia 4 marca 2011 r. organ odwoławczy uchylił decyzję odmowną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wyrażając przekonanie, że budynek stanowi uzupełnienie funkcji dominującej. W konsekwencji organ lokalizacyjny decyzją z dnia 20 października 2011 r. ustalił wnioskowane warunki zabudowy. Jednak organ odwoławczy uchylił i tę decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 521/11 tut. Sąd uchylił decyzję odwoławczą z dnia 4 marca 2011 r. Organ zalecił wyjaśnienie, czy budynek służy do wykonywania usług, a może stanowi zakład produkcyjny. Sąd bowiem wskazał, że jedynie usługi zaspokajające potrzeby mieszkańców stanowiłyby uzupełnienie funkcji podstawowej, nie zaś usługi dla przedsiębiorców lub prowadzenie produkcji. Jak wynika z dołączonego do akt sprawy wyroku sądowego, według wiążących (art. 153 p.p.s.a.) ocen prawnych i wskazań przedwczesne było ustalenie organu, że funkcja inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest zgodna z zastanym na przedmiotowym terenie stanem rzeczy. Gdyby przeznaczeniem przedmiotowego ,,budynku usługowego" nie były usługi zaspokajające potrzeby mieszkańców, stanowiące uzupełnienie podstawowej funkcji mieszkaniowej, lecz usługi dla podmiotów gospodarczych lub produkcyjne, to nie byłyby one powiązane z funkcją podstawową. Należy ustalić rzeczywisty sposób korzystania z budynku, a nie jedynie deklarowany przez inwestora, skoro warunki zabudowy mają dotyczyć inwestycji już zrealizowanej i stanowić przesłankę legalizacji samowoli budowlanej. Decyzją z dnia 5 lutego 2013 r. właściwy organ ponownie ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku usługowego (usługi poligraficzne). Według tego organu, wiążące dla niego było oświadczenie inwestora, że punkt usług poligraficznych służy zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkańców. Nie miały znaczenia dowody nieprawdziwości tego oświadczenia przedstawione przez inną stronę. W obszernym odwołaniu strona ta zarzuciła naruszenie szeregu przepisów ustawy i procedury administracyjnej, nadal wykazując produkcyjny charakter obiektu, w którym nie są wykonywane usługi na rzecz lokalnej społeczności. Organ na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił ustalenie charakteru i zakresu działalności prowadzonej w obiekcie. Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i odmówił ustalenia warunków zabudowy. Po omówieniu dotychczasowego przebiegu i stanu sprawy organ przytoczył uzupełniające ustalenia. Jak ustalił, w budynku gospodarczym znajduje się maszyna fleksograficzna M. o wymiarach: długość 3,70m, szerokość 1,5m, wysokość 2,80m, służąca do wykonywania nadruków na foliach i papierze. Na terenie obiektu znajdują się role z folią i farby H. służące do produkcji. Pod adresem terenu inwestycji prowadzi działalność Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe skarżącego w branży opakowań z tworzyw sztucznych. Dokonując oceny zabranego w sprawie materiału organ przytoczył treść ocen i wskazań zawartych w wyroku sądowym, podkreślając ich moc wiążącą (art. 153 p.p.s.a.). Organ powtórzył, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie mają rzeczywiste, a nie deklarowane parametry i funkcja obiektu oraz ocena, czy stanowi ona kontynuację funkcji występującej w zabudowie sąsiedniej (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Zabudowa ta ma charakter mieszkaniowy, więc dopuszczalne będzie lokalizowanie obiektów usługowych, o ile charakter usług harmonizować będzie z mieszkaniowym charakterem sąsiedztwa, zatem usług służących mieszkańcom (jak sklep, szkoła, przychodnia lekarska). Byłby też dopuszczalny punkt usług kserograficznych, ale już nie świadczenie usług dla szerszego kręgu odbiorców, w tym działalność produkcyjna wykorzystująca środki uciążliwe (farby), nastawiona na obsługę przedsiębiorców. W budynku prowadzona jest produkcja opakowań foliowych zawierających określone przez zamawiających oznaczenia. Nie ma znaczenia, że maszyna w dniu oględzin była częściowo zdemontowana, jak też zbędne było zbadanie dokumentacji handlowej przedsiębiorstwa inwestora. Wystarczające było bowiem ustalenie, że charakter prowadzonej przez skarżącego działalności nie mieści się w pojęciu usług uzupełniających zabudowę mieszkaniową. W skardze do sądu administracyjnego skarżący twierdził, że budynek usługowy będzie budowany dla usług poligraficznych. Postępowanie legalizacyjne dotyczy budynku warsztatu poligraficznego. Organ założył inny niż określony w decyzji o warunkach zabudowy sposób użytkowania obiektu. Organ nie wykazał, że skarżący ma zamiar użytkować obiekt w inny sposób niż określony w decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie wykazał naruszenia przepisów decyzją o warunkach zabudowy. Dlatego zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu dotychczasową argumentację. Uczestniczki postępowania w piśmie procesowym wniosły o oddalenie skargi. Podkreśliły, że w obiekcie nie ma urządzeń małej poligrafii, typowych w punktach świadczących usługi dla ludności. Znajduje się w nim maszyna fleksograficzna nie nadająca się do świadczenia usług dla ludności, lecz służąca do produkcji uciążliwej dla otoczenia (opary z farb, folii i rozpuszczalników, hałas). Obiekt nie spełnia więc wymogu kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Prokurator biorący udział w postępowaniu wniósł o oddalenie skargi przyłączając się do argumentacji organu i uczestniczek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze wiążące (art. 153 p.p.s.a.) oceny prawne i wskazania zawarte w wydanym w nin. sprawie wyroku sądowym, należało dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przede wszystkim sprawdzić, czy organy dostosowały się do tych ocen i wskazań oraz prawidłowo ustaliły i rozważyły istnienie przesłanki uwzględnienia wniosku skarżącego przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – Dz. U. z 2012 r., poz. 647 (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), czyli spełniania przez wybudowany samowolnie obiekt wymogu kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy. Kontynuacja ta polegać miała na wykonywaniu w obiekcie usług dla mieszkańców, nie zaś działalności dla innych przedsiębiorców, w tym działalności produkcyjnej. Znaczenie miała działalność rzeczywiście realizowana, nie zaś jedynie deklarowana przez skarżącego. Niewątpliwe ocen tych i wskazań nie respektował organ pierwszej instancji, w sposób wyraźny podając odmienne kryteria oceny zasadności wniosku. Z kolei skarżący kwestionując decyzję zaskarżoną czyli wydaną przez organ odwoławczy, w treści zarzutów podkreślił, że decyzja ta jest niezgodna z decyzją pierwszej instancji. Skarżący pominął więc, że przedmiotem kontroli sądowej była sprawa administracyjna ustalenia warunków zabudowy, w której rozstrzygnięcie wydał organ odwoławczy i należało dokonać kontroli legalności decyzji tego organu. Decyzja ta spełnia podstawowe kryterium legalności, bowiem w pełni realizuje wiążące w nin. sprawie oceny prawne i wskazania. Nie ulega wątpliwości, że dowody przeprowadzone przez organ miały charakter uzupełniający (art. 136 k.p.a.). Zwraca uwagę, że materiał procesowy zgromadzony przed wydaniem decyzji pierwszej instancji już zawierał ustalenia charakteryzujące funkcję obiektu, a jedynie nie zostały one wykorzystane (powołane w uzasadnieniu). Sprawa została ponadto wyjaśniona w przeważającym zakresie, zaś rzeczywistą funkcję obiektu, także przecież ustaloną, należało jedynie dookreślić w taki sposób, aby ustalenie jej nie budziło jakichkolwiek wątpliwości. Nie zachodziły więc przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 §2 k.p.a.) i obawa naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. Można dodać na marginesie, że na użytek postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego samorządowe kolegia odwoławcze traktowane są jako organy samorządu terytorialnego, chociaż nie są nimi w świetle przepisów ustrojowych (M. Pijewski ,,Pozycja ustrojowa SKO" Casus 2012/1/20-23). Nie ma podstaw do ograniczania kompetencji orzeczniczych tego organu, przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na brzmienie norm kompetencyjnych w sprawach ustalania warunków zabudowy (por. nieobowiązujący już art. 138 § 3 k.p.a. oraz wyrok II OSK 1564/10 z glosą R. Sawuły w OSP 2013/4/41). W świetle prawidłowo przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego i trafnie przytoczonych przez organ ustaleń było niewątpliwe, że obiekt opisany we wniosku o wydanie warunków zabudowy jest niezgodny z dotychczasową funkcją terenu. Stanowiło to wystarczającą podstawę dla decyzji odmownej. Zarzuty skargi były bezzasadne, przede wszystkim jako oderwane od materiału sprawy i przyjętych w sądzie kryteriów legalności decyzji, a przy tym stanowiące jedynie ogólnikowe deklaracje lub niczym nie umotywowane oceny. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 17.02.2014 r.