II SA/Wr 746/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody D. z dnia 23 sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Starosta J. decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz.1623, dalej w skrócie u.p.b.) oraz art. 104 k.p.a. - wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez A. W. (dalej powoływany jako: inwestor) zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na: "budowie budynku gospodarczego dla potrzeb gospodarstwa rolnego na działce nr [...] w P. o łącznej powierzchni nie przekraczającej trzydziestu pięciu metrów kwadratowych i przy zachowaniu pozostałych parametrów dopuszczających budowanie obiektów bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane". W dokonanym w dniu 24 lutego 2012 r. zgłoszeniu inwestor wskazał, że do wykonania objętych zgłoszeniem prac budowlanych zamierza przystąpić od dnia 24 marca 2012 r. Decyzja o sprzeciwie została poprzedzona wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.p.b. oraz art. 123 k.p.a. postanowieniem z dnia 1 marca 2012 r., którym organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązał inwestora do przedłożenia do dnia 30 marca 2012 r. dokumentów w postaci: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkiców lub rysunków planowanego obiektu, mapy sytuacyjnej z oznaczeniem lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego oraz zaświadczenia Urzędu Gminy w P. o prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Przesyłka pocztowa zawierająca powyższe postanowienie, zaadresowana na adres wskazany w zgłoszeniu, po dwukrotnym awizowaniu (pierwsze awizo w dniu 6 marca 2012 r.) została wydana inwestorowi w dniu 21 marca 2012 r. Wobec braku przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów i oświadczeń organ I instancji opisaną wyżej decyzją wniósł sprzeciw. Decyzja ta po awizowaniu (pierwsze awizo 13 kwietnia 2012 r.) została wydana inwestorowi w dniu 30 kwietnia 2012 r. Z decyzją organu I instancji nie zgodził się inwestor, który złożył od niej odwołanie. Kwestionując zasadność i prawidłowość decyzji odwołujący podniósł, że organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej żądania przedłożenia wskazanych dokumentów oraz nie wyjaśnił potrzeby ich przedstawienia. Wojewoda D. decyzją z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr [...] stosując przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 u.p.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając za merytorycznie uzasadnione podejmowane przez organ I instancji czynności. Uwzględniając podane przez inwestora parametry planowanej zabudowy organ odwoławczy wskazał, że budowa parterowych budynków gospodarczych o pow. zabudowy do 35 m2 wymieniona jest w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. jako zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, pod warunkiem, iż rozpiętość konstrukcji jest nie większa niż 4,80 m. Ze zgłoszenia inwestora nie wynika, aby ten warunek był dochowany. W przypadku wymienionych powyżej obiektów ich wykonanie obwarowane jest koniecznością zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania (art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Organ odwoławczy wyjaśnił także, że stosownie do przepisu art. 30 ust. 2 u.p.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Organ odwoławczy wskazał, że do zgłoszenia inwestora nie dołączono żadnych załączników, a w jego treści brak podstawowych informacji (np. w/w rozpiętości konstrukcji). Brak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkiców i rysunków ukazujących konstrukcję budynku, jak również jego usytuowanie na działce. W takim przypadku organ odwoławczy uznał, że istniały wszelkie podstawy, aby nałożyć na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Stąd też niewywiązanie się z obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musiało skutkować wydaniem sprzeciwu. Odnosząc się do prawidłowości przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania w zakresie terminów organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty awizowana była pierwszy raz 13 kwietnia 2012 r., drugi - 20 kwietnia 2012 r., natomiast odebrano ją 30 kwietnia 2012 r. Od dnia upływu terminu, wyznaczonego w postanowieniu na usunięcie nieprawidłowości we wniosku, do dnia odebrania przez inwestora decyzji o sprzeciwie, minęło 31 dni. Jak wynika z powyższego, czternastodniowy termin odebrania przesyłki, awizowanej pierwszy raz 13 kwietnia 2012 r., upływał w dniu 27 kwietnia 2012 r. Zatem w dniu 28 kwietnia 2012 r. przesyłka winna być zwrócona nadawcy, czyli Staroście J. i zostać dołączona do akt sprawy. W ocenie organu odwoławczego umożliwienie odbioru tej przesyłki adresatowi w dniu 30 kwietnia 2012 r. nie miało wpływu na ustalenie terminu wniesienia sprzeciwu. Ten bowiem został wniesiony 27 kwietnia 2012 r. - w dacie uznania doręczenia decyzji o sprzeciwie za prawnie skuteczne. Sprzeciw Starosty J. został zatem wniesiony z zachowaniem terminu ustawowego, wynikającego z przepisu art. 30 ust. 2 u.p.b. Równocześnie organ odwoławczy zauważyć, że czternastodniowy termin złożenia przez inwestora odwołania od decyzji o sprzeciwie należy obliczać z uwzględnieniem terminu doręczenia decyzji adresatowi, czyli 27 kwietnia 2012 r. Data nadania odwołania 11 maja 2012 r. wskazuje, że odwołanie zostało wniesione w ustawowym, czternastodniowym terminie. Prawidłowość orzeczenia wydanego w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała inwestor, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w zgłoszeniu przystąpienia do prac wymienił wszystkie obowiązujące przepisy prawa, z których precyzyjnie wynika, jakie obowiązki prawo na niego nakłada oraz jakich parametrów winien dotrzymać. Podniósł, że na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.b. zgłosił przystąpienie do prac budowlanych przy zachowaniu parametrów dopuszczających budowanie obiektów bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Natomiast w postanowieniu wzywającym do uzupełnienia zgłoszenia wyznaczono termin do jego uzupełnienia do dnia 30 marca 2012 r., a więc już po faktycznym rozpoczęciu prac, które zgłoszono w dniu 23 lutego 2012 r. Zdaniem skarżącego, po upływie trzydziestego dnia od daty wniesienia zgłoszenia (jak został pouczony w załączonym do postanowienia pouczeniu) mógł przystąpić do zgłoszonych prac, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W ocenie skarżącego, organ sprzeciwu nie wniósł w określonym prawem terminie. Podniósł również, że postanowienie z 1 marca 2012 r. zawiera niezgodne z prawem zobowiązania i pouczenie o wniesieniu sprzeciwu. W przekonaniu skarżącego w sytuacji nie wykonania obowiązku uzupełnienia podania o opisane w art. 64 § 2 k.p.a. elementy (o ile te wynikają z obowiązku nałożonego prawem), organ obowiązany jest pouczyć o skutkach dalej tam opisanych. Zawarte w pouczeniu zagrożenie wydania decyzji o sprzeciwie nie jest zgodne z przepisami k.p.a. Zdaniem skarżącego przepisy zawarte w k.p.a. przewidują wszelkie sytuacje mogące wystąpić w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę (wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r. II SA 318/85, GP 1986, nr 9, s. 46.). Skarżący wskazał, że skoro obowiązek nałożony na niego wynika z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. (w skardze błędnie podano art. 29a), to po upływie terminu do wydania sprzeciwu mógł przystąpił do prac. W tak przedstawiającym się stanie sprawy, skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji niedotrzymanie terminu, wynikającego z przepisu art. 30 ust. 5 u.p.b. Skarżący uznał, że wobec braku wszystkich niezbędnych dokumentów niemożliwe było rozpatrzenie sprawy, zatem organ winien wydać decyzję zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a. W dalszej części skargi wskazał, że skoro ktoś zgłasza i przystępuje do prac budowlanych, to oznacza, że jest on właścicielem gruntu i dysponuje nieruchomością na cele budowlane. W jego sprawie tę okoliczność - faktyczne władztwo nad rzeczą - potwierdzają dokumenty przedstawione w sprawie o sygn. akt. IC 479/10. Organ winien również wskazać powody dostarczenia żądanych dokumentów i opracowań przy wskazaniu podstawy prawnej ich dostarczenia, jak też dostarczyć stronie obowiązujący druk oświadczenia, skoro jego wypełnienia wymagał. Zdaniem skarżącego najistotniejszym jest ustalenie, że jeżeli organ lakonicznie żąda uzupełnienia zgłoszenia o wymienione tam elementy, bez podania przyczyny ich żądania, podstawy wynikającej z przepisów prawa, to nie ma prawa następnie w postępowaniu odwoławczym organ II instancji przywoływać, że warunkiem jest dochowanie rozpiętości konstrukcji nie większej 4,80 m. Organ w postanowieniu nakładającym uzupełnienie zgłoszenia tych elementów nie wymieniał i o rozpiętość nie pytał. Na marginesie przedstawionej argumentacji skarżący uznał za zasadne wyjaśnienie powodów, dla którego organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do żądania przedstawienia "zaświadczenia Urzędu Gminy w P. o prowadzeniu gospodarstwa rolnego". Nadto skarżący zwrócił się o wyjaśnienie czy obowiązek złożenia odpowiednich szkiców lub rysunków, a także pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami jest obligatoryjny przy dokonywaniu każdego zgłoszenia, czy też po powzięciu przez organ uzasadnionych obaw o niezrozumieniu przez zgłaszającego przepisów Prawa budowlanego, oraz czy załączone do skargi pouczenie obowiązuje. Skarżący zwrócił się również o wyjaśnienie, czy doręczenie zastępcze uważa się za dokonane, tak jak wskazuje organ odwoławczy, czy też następuje ono z chwilą faktycznego odbioru pisma. Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz., 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej u.p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 u.p.p.s.a. skutkowałoby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu. Wbrew zarzutom skargi organ administracji architektoniczno–budowlanej rozstrzygając sprawę dokonanego zgłoszenia dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, w sposób prawidłowy odnosząc poczynione ustalenia do przepisów prawa materialnego – art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.p.b. Z uwagi na przedmiot poddanej kontroli decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 28 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29. Przepis ten wylicza enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, a także termin ich rozpoczęcia, dołączając także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki oraz wymagane odrębnymi przepisami pozwolenia, urządzenia i opinie (art. 30 ust. 2 u.p.b.). Organ administracji architektoniczno – budowlanej, po przyjęciu zgłoszenia, może stwierdzić konieczność uzupełnienia ewentualnych braków dokumentacji. Wydaje wówczas w trybie art. 30 ust. 2 u.p.b. postanowienie nakładające na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ocena konieczności przedstawienia dokumentów pozostawiona jest organowi, gdyż wskazane przepisy wprowadzają element uznania administracyjnego (J.Siegień. Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2002 r., s. 200). Zadaniem organu jest bowiem ocena, czy spełnione są wymagania formalne związane ze zgłoszeniami wykonywania robót i obiektów budowlanych oraz ustalenie czy nie zachodzą przesłanki negatywne określone w przepisie art. 30 ust. 6 i ust. 7 u.p.b. Dla dokonania tej oceny organ musi dysponować odpowiednim materiałem dowodowym. W świetle art. 30 ust. 2 u.p.b. rodzaj wymaganych przy zgłoszeniu dokumentów zdeterminowany jest rodzajem i charakterem konkretnej inwestycji i dlatego ustawodawca wyposażył organy administracji architektoniczno – budowlanej orzekające w tych sprawach, w prawo dokonania indywidualnej oceny zakresu dokumentacji niezbędnej do skutecznego zgłoszenia wykonywanych robót budowlanych. Celem bowiem postępowania w sprawie zgłoszenia jest ustalenie przez właściwy organ administracji, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane, czy też organ powinien nie dopuścić do ich realizacji. W niniejszej sprawie inwestor do zgłoszenia nie dołączył żadnych załączników, a w jego treści brak podstawowych informacji (np. podania konkretnej rozpiętości konstrukcji). Brak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkiców i rysunków ukazujących konstrukcję budynku, jak również jego usytuowanie na działce. Ponieważ zgłaszana inwestycja dotyczyła budynku gospodarczego dla potrzeb gospodarstwa rolnego to zasadnym zdaje się wezwanie organu o przedłożenie zaświadczenia urzędu gminnego o prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu organ administracji architektoniczno-budowlanej miał więc wszelkie podstawy, aby nałożyć na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. W tym stanie faktycznym postanowienie organu I instancji nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia było zasadne. Konsekwencją natomiast niewywiązania się z nałożonego w nim obowiązku musiał być sprzeciw, który został wniesiony decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r. W tej sytuacji, gdy zgłoszenie nie zostało skutecznie przyjęte przez organ ze względu na nieuzupełnione, mimo wezwania, braki zgłoszenia i wniesienia przez organ administracji sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.b., inwestor nie mógł przystąpić do wykonania prac w terminie wskazanym w zgłoszeniu. Należy także podkreślić, że skarżący zarówno na etapie postępowania instancyjnego, jak również przed sądem administracyjnym, nie przedstawił żądnych dokumentów, które potwierdzałyby zbędność żądanych w sprawie dokumentów i oświadczeń. Na marginesie można zauważyć natomiast, że ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku z rejestru gruntów z dnia 15 maja 2012 r. wynika, że właścicielem położonej w P. działki o nr [...] jest Gmina P.. Zwrócić trzeba także uwagę, iż w żadnej mierze nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z wyżej wskazanych przepisów Prawa budowlanego powołanie przez skarżącego w dokonanym zgłoszeniu przepisów prawa, chociażby w jego subiektywnej ocenie miały one zastosowanie w tejże sprawie. Wbrew również stanowisku autora skargi, przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku niekompletności zgłoszenia na podstawie art. 30 u.p.b. Przewidziana w art. 30 ust. 2 u.p.b. regulacja prawna – w zakresie podstawy prawnej wezwania, jego prawnej formy oraz skutków jest w tym zakresie szczególnym trybem usuwania braków w zgłoszeniu, a więc innym słowem odmiennym od ogólnych regulacji k.p.a. Analogiczne stanowisko dotyczące wniosku o pozwolenie na budowę przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1892/07. Sąd nie mógł również zgodzić się z pozostałą argumentacją zawartą w skardze. Pomimo wystąpienia wskazanych w skardze wątpliwości co do sposobu doręczania skarżącemu korespondencji (wydawania kierowanej do niego korespondencji już po upływie ustawowego terminu w jakim awizowane przesyłki powinny być przechowywane w urzędzie pocztowym), niemniej stwierdzone uchybienia nie miały wpływu na prawidłowość i terminowość wydawanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć, w tym decyzji o sprzeciwie. W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.