II SA/Wr 746/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wygaśnięciu użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem i przyznaniu wynagrodzenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta S z dnia [...]1983 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji kolegium wskazało, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie została wydana bez podstawy prawnej. Kolegium wskazało, że Naczelnik Miasta S. orzekł o wygaśnięciu użytkowania wieczystego terenu działki nr [...] o powierzchni 378 m2, położonej w S. przy ulicy K. nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], zabudowanej budynkiem w stanie surowym zamkniętym przez wieczystego użytkownika A. M.. Jednocześnie orzeczono również o przyznaniu A. M. wynagrodzenia w kwocie 1.919.210,00 zł za wzniesiony przez niego budynek w stanie surowym. W uzasadnieniu decyzji podano, że aktem notarialnym z dnia [...]1972 r. rep. [...] A. M. nabył od Skarbu Państwa działkę budowlaną nr [...] o powierzchni 378 m2 z przeznaczeniem pod budowę domu jednorodzinnego bliźniaczego, wieczysty użytkownik wzniósł na działce budynek jednorodzinny bliźniaczy w stanie surowym. Naczelnik Miasta S. podał, że co najmniej od 5 lat brak jest jakichkolwiek postępów w dalszych robotach budowlanych. Przeprowadzone wywiady pozwoliły na ustalenie, że A. M. w sposób nielegalny opuścił terytorium PRL i organy paszportowe nie wystawiły pozwolenia na wyjazd. W tej sytuacji - zdaniem organu - istnieją podstawy do rozwiązania umowy notarialnej i zarządzenia odebrania terenu, bowiem użytkownik wieczysty nie korzysta w żaden sposób z nabytego od Skarbu Państwa terenu, w szczególności w sposób określony w umowie notarialnej, tj. nie wykończył budowy w terminie określonym w umowie notarialnej. Decyzję powyższą doręczono E. S. - ustanowionej przez Sąd Rejonowy w J. postanowieniem z dnia [...] r. przedstawicielem dla osoby nieobecnej. Kolegium wskazało, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 5 lutego 1988 r. Urzędu Wojewódzkiego w J., kierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wynika, że przedmiotowy grunt został oddany A. M. w użytkowanie wieczyste z obowiązkiem rozpoczęcia i ukończenia budowy w ustalonymi w § 7 umowy terminami wynoszącymi odpowiednio 6 miesięcy i 2 lata. Mimo upływu 10 lat od dnia zawarcia umowy użytkownik wieczysty nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków, wobec czego zostało wszczęte postępowanie administracyjne zmierzające do orzeczenia z urzędu rozwiązania umowy przed upływem jej terminu. W trakcie postępowania okazało się, że miejsce pobytu strony nie jest znane, zaistniała przeto konieczność ustanowienia dla niej przedstawiciela na drodze sądowej. Nastąpiło to postanowieniem Sądu Rejonowego w J.z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Podstawą prawną decyzji był art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity: Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159) oraz art. 13 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27 poz. 192). Kolegium stwierdziło, że podstawą rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie był wyjazd A. M. z Polski, lecz niewywiązanie się przez niego z terminów ukończenia budowy wynikających z umowy użytkowania wieczystego. Zgodnie z jej zapisami, wnioskodawca miał ukończyć budowę budynku w terminie 2 lat od zawarcia umowy. Niewątpliwe jest, że w chwili wydawania przedmiotowej decyzji nr [...] z dnia [...]1983 r.(tj. ponad 10 lat od oddania gruntu w użytkowanie wieczyste) budowa budynku nie została ukończona, bowiem postawienia budynku w stanie surowym nie można traktować jako ukończenia budowy. Okoliczność nieukończenia budowy w terminie potwierdza treść wniosku o stwierdzenie nieważności, a w którym wnioskodawca podaje, że "czas robót uległ przedłużeniu w związku z koniecznością poczynienia dodatkowych prac związanych z dokopaniem się do utwardzonego terenu. To z kolei spowodowało potrzebę poczynienia zmian w planie inwestycji, zmiany te były jednak zatwierdzone przez władze budowlane". W ocenie kolegium doszło do naruszenia przez użytkownika wieczystego obowiązków wynikających z art. 12 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, jak również obowiązków wynikających z § 7 umowy, na podstawie której sporny grunt oddano w użytkowanie wieczyste. Jednocześnie brak jest dowodów na to, że użytkownikowi wieczystemu przedłużono terminy wynikające z przepisów oraz umowy. To zaś oznacza, że na podstawie art. 13 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach w związku z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, istniały podstawy do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Kolegium wskazało również, że mimo tego, że w sentencji zaskarżonej decyzji użyto sformułowania "orzec o wygaśnięciu użytkowania wieczystego", to jednak biorąc pod uwagę treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji, jak również treść uzasadnienia decyzji (gdzie wyraźnie mówi się o "rozwiązaniu umowy"), niewątpliwie decyzja ta orzekała o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego. W ocenie Kolegium, brak jest również podstaw do stwierdzenia, że wysokość wynagrodzenia została ustalona w zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wartość ta została bowiem ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do powyższej decyzji kolegium w ustawowym terminie złożył A. M., zam. w B., reprezentowany przez pełnomocnika adwokat [...]. We wniosku zostało wskazane, iż decyzja z dnia [...]1983 r. zawiera dwie podstawy jej wydania - nielegalne opuszczenie kraju oraz niedokończenie budowy budynku. W ocenie skarżącego przedstawił on dowody na potwierdzenie faktu, że kraj opuścił całkowicie legalnie przedstawiając zaświadczenie z Instytut Pamięci Narodowej w G. o wydaniu w tamtym okresie paszportu oraz wskazał, że budynek, który miał wybudować został przez niego wybudowany i ukończony, a więc nie zachodzi żadna ze wskazanych w decyzji z dnia [...]1983 r. podstaw do rozwiązania z nim umowy użytkowania wieczystego z dnia 13 kwietnia 1972 r.. W ocenie skarżącego organ wydający decyzję o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego dokonał złej subsumpcji stanu faktycznego do zastosowanego przepisu ustawy, bowiem nie doszło do korzystania z terenu w sposób, który zmieniałby jego pierwotne przeznaczenie jak również wykonano zobowiązanie ukończenia budynku. Skarżący stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta S. jest wydana w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. Naczelnik Miasta S. przy wydawaniu decyzji nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających przeprowadzenie kontroli stanu budynku wybudowanego przez A. M., skarżący również nie otrzymał żadnych dokumentów, które by świadczyły, iż organ dokonał wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto ustalenia organu wydającego decyzję w sprawie nielegalnego wyjazdu A. M. poza granice kraju są niezgodne ze stanem faktycznym i w żaden sposób nie zostały udowodnione. Zdaniem skarżącego sprzecznym z przepisami prawa jest wydanie decyzji o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy nie została spełniona hipoteza wskazanego przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o gospodarce w miastach i osiedlach. Skarżący wskazał, że budynek postawiony na działce nr [...] położonej w S. przy ul. K., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] został wykonany zgodnie z zawartą umową użytkowania wieczystego, przy czym skarżący powołał na definicję budynku zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Budowla postawiona przez A. M. spełnia warunki wskazane w artykule poprzedzającym do zakwalifikowania jej jako budynku oraz w jego ocenie budynek został ukończony i nadawał się do zamieszkania. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. W podstawie prawnej decyzji podano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 16 § 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159 ze zm.), art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz art. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z zasadą określoną w art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada ta wprowadza regułę możliwości wzruszenia bytu prawnego decyzji administracyjnej tylko w przypadkach wyjątkowych, które ściśle określone zostały przepisami prawa. Wskazać trzeba, że jedną z takich możliwości jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w ramach którego prowadzone jest niniejsze postępowanie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...]1983 r. Nr [...], którą to decyzją Naczelnik Miasta S. orzekł o wygaśnięciu użytkowania wieczystego terenu działki nr [...] o powierzchni 378 m2, położonej w S. przy ulicy K., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], zabudowanej budynkiem w stanie surowym zamkniętym przez wieczystego użytkownika A. M.. W decyzji tej orzeczono również o przyznaniu A. M. wynagrodzenie w kwocie 1.919.210,00 zł za wzniesiony przez niego budynek w stanie surowym oraz wskazano, że decyzja jest podstawą do wykreślenia wieczystego użytkownika w dziale II księgi wieczystej nr [...] założonej w Państwowym Biurze Notarialnym w J.. Zgodnie z powołanymi w decyzji przepisami, według stanu prawnego z dnia [...]1983 r., prawo użytkowania wieczystego wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu, a rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i zarządzenie odebrania terenu może nastąpić również w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń, oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z terenem (art. 12 ust. 3) - art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159 ze zm.). Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), właściciel lub wieczysty użytkownik powinien przystąpić do zabudowy działki budowlanej w ciągu dwóch lat i zakończyć budowę w ciągu czterech lat. Terminy te biegną dla właściciela działki od dnia, w którym decyzja stwierdzająca lub nadająca własność działki stała się ostateczna, a dla wieczystego użytkownika od dnia zawarcia umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste. Przepis art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy stwierdza, że w razie niedotrzymania terminów określonych w art. 12 i nieprzedłużenia ich, organ do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska może rozwiązać umowę z wieczystym użytkownikiem i zarządzić odebranie działalności na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przy zwrocie opłat za niewykorzystany okres, o którym mowa w art. 11 ust. 3. Kolegium podało, że w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywiódł A. M., wskazując, iż na nieruchomości wzniósł dom jednorodzinny bliźniaczy, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, który był zmieniany w trakcie prac budowlanych z uwagi na ukształtowanie terenu. W ocenie wnioskodawcy zatem w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż wnioskodawca nie naruszył sposobu korzystania z terenu, który zmieniłby jego przeznaczenie, a także wybudował budynek jednorodzinny. Ponadto wnioskodawca wskazał, że organ wydający decyzję w sposób nieuzasadniony wskazał, iż nielegalnie opuścił on kraj. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że organ wydający decyzję błędnie zastosował przepis do stanu faktycznego, który w dodatku nie został w żaden sposób udowodniony. Stwierdził także, że nie było w sprawie podstaw do zastosowania przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, gdyż skarżący korzystał z gruntu zgodnie z umową użytkowania wieczystego i wykonał zobowiązania w przedmiocie ukończenia budynku. W tym zakresie skarżący powołał się również na definicję budynku z ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać na wstępie trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kolejną instancją rozpatrywania sprawy, a jedynie badaniem "ściśle określonych przesłanek, które warunkują możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu tym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a okoliczności dotyczące stwierdzenia nieważności winny wynikać z samej treści decyzji. Ustalić należy, że podstawą prawną możliwości prawnych wydania decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), zgodnie z którym w razie niedotrzymania terminów określonych w art. 12 i nieprzedłużenia ich, organ do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska może rozwiązać umowę z wieczystym użytkownikiem i zarządzić odebranie działalności na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przy zwrocie opłat za nie wykorzystany okres, o którym mowa w art. 11 ust. 3. Jak wynika z treści decyzji, budynek został wybudowany w stanie surowym zamkniętym, co nie oznacza zakończenia budowy. Oznacza to, że istnieje podstawa prawna dla możliwości wydania decyzji w sprawie rozwiązania umowy z użytkownikiem wieczystym, a zatem nie można w przedmiotowej sprawie mówić o braku podstawy prawnej. Kolegium nie dostrzegło również w sprawie rażącego naruszenia prawa. W sytuacji, gdy z przepisów prawnych wynika podstawa prawna dla wydania decyzji o konkretnej treści (rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego), a z opisu stanu faktycznego wynikają podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia, to tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Z materiałów pozostających w dyspozycji kolegium wynika, że umowa użytkowania wieczystego została zawarta w dniu 13 kwietnia 1972 r., a w umowie zostało określone, iż A. M. zobowiązuje się do ukończenia budowy w terminie 2 lat od jej rozpoczęcia, a w razie niedotrzymania tych terminów służyć będzie prawo rozwiązania umowy i odebrania terenu. Z treści decyzji wynika, że budynek znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Jak z kolei wynika z samego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, A. M. wyjechał z kraju celem "uzyskania funduszy na dokończenie budowy domu". W ocenie kolegium, w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Z materiałów sprawy nie wynika, aby A. M. zakończył budowę przed wydaniem decyzji, przy czym niesporne jest, że wykonał stan surowy zamknięty. Wskazać jednakże trzeba, że brzmienie przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach odnosi się do "zakończenia budowy". Przy braku legalnej definicji zakończenia budowy należy przyjąć, że datą zakończenia budowy będzie zakończenie inwestycji z możliwością przystąpienia do użytkowania przedmiotu budowy. Tymczasem, jak wynika z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, budowa nie została zakończona, co wynika chociażby z okoliczności wyjazdu skarżącego poza granice kraju celem uzyskania funduszy na dokończenie budowy domu. Zatem sam skarżący nie kwestionuje braku zakończenia budowy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał się ponadto na definicję budynku wynikającą z przepisów ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Wskazać trzeba, że w dniu wydawania decyzji, której postępowanie dotyczy, obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art 2 tej ustawy, przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji, a przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Wykonanie stanu surowego zamkniętego nie powoduje w rozumieniu ustawy Prawo budowlane powstania obiektu budowlanego, gdyż nie powoduje powstania całości techniczno-użytkowej, wyposażonej w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Ponadto w kontekście powoływania się na przepisy ustawy Prawo budowlane, pamiętać należy o treści art. 41 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu Obowiązującym w dniu 29 czerwca 1983 r., zgodnie z którym inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zawiadamia właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia powinny być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal, w razie korzystania z nich. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, aby budynek został zgłoszony do użytkowania. W ocenie kolegium powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W świetle bowiem zgromadzonych przez kolegium dokumentów, w przedmiotowej sprawie brak zakończenia budowy domu jednorodzinnego typu bliźniaczego w terminach wynikających z przepisów prawa, jak i umowy użytkowania wieczystego, umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. W sprawie nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa, które widoczne byłoby w sposób oczywisty. Kolegium nie dostrzegło jednocześnie innych wad decyzji, które powodowałoby wystąpienie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe, rozpatrując sprawę w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w odrębnym składzie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]1983 r. Nr [...], co powoduje konieczność utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem kolegium A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poczynienie ustaleń oraz dokonanie oceny w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a także naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą subsumpcję art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. z uwagi na fakt, iż ww. ustawa nie obowiązywała w dniu zawarcia przedmiotowej umowy użytkowania wieczystego, oraz naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą subsumpcję do przedmiotowego stanu faktycznego art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, gdyż ze względu na przedstawione poniżej okoliczności faktyczne, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w przedmiotowej sytuacji, a dodatkowo naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed terminem, podczas gdy skarżący nie korzystał z gruntu w sposób, który można by było uznać jako niezgodny z jego przeznaczeniem określonym w umowie oraz wykonał zobowiązanie wynikające z umowy w przedmiocie ukończenia budynku. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. w całości oraz merytoryczne orzeczenie w stosunku do sprawy, względnie przekazanie organowi II Instancji do ponownego rozpoznania; nadto wniesiono o zwrot skarżącemu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie skargi podano, że skarżący na podstawie zawartej umowy z 1972 r. skutecznie wywiązał się z obowiązku wynikającego z zawartej umowy, wznosząc na omawianej działce dom w zabudowie bliźniaczej. Dom wybudowano zgodnie z zatwierdzonym przez władze budowlane planem zagospodarowania przestrzennego oraz przedłożonym projektem realizacyjnym, który w trakcie prac budowlanych z przyczyn niezależnych od woli wnioskodawcy a spowodowanych ukształtowaniem terenu budowy, uległ zmianom. Wszystkie zmiany dotyczące przedmiotowej budowy były każdorazowo uzgadniane z władzami budowlanymi i przez nie zatwierdzane. Zdaniem skarżącego w omawianej sprawie w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż stan faktyczny sprawy nie znajduje odzwierciedlania w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14.07.1961 r. o gospodarstwie w miastach i osiedlach, na którego podstawie wydano decyzję. Według tego przepisu rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i zarządzenie odebranie terenu może nastąpić również w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z terenem. W decyzji z dnia [...]1983 r. naczelnik miasta podał brak postępów w robotach budowlanych przez okres co najmniej 5 lat, a także wskazuje na fakt, że skarżący w sposób nielegalny opuścił terytorium kraju bez zezwolenia właściwych organów paszportowych. Skarżący w toku postępowania podniósł, że opuścił terytorium kraju całkowicie legalnie, gdyż otrzymał paszport ser. [...] wydany przez [...]. Przyjmując nielegalne opuszczenie kraju na podstawie przeprowadzonych wywiadów (brak podanego źródła środka dowodowego) oraz rzekome niedokończenie budynku (niepotwierdzone żadnymi środkami dowodowymi) jako przesłankę orzeczenia wygaśnięcia użytkowania wieczystego oraz nieuwzględnienie dokumentacji paszportowej we wniosku uznano, iż doszło do naruszenia przez naczelnika miasta art. 80 K.p.a. dotyczącego oceny materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego kolegium w ogóle nie ustosunkowało się do jego zarzutów podnoszonych w toku postępowania. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art 15 k.p.a.). W ramach tego obowiązku na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu obywateli (art.7 k.p.a). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy( art.77 § 1 i art. 80 k.p.a). W związku z całkowitym brakiem zgody strony skarżącej, co do rozstrzygnięć wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. w przedmiotowej sprawie, a także mając na uwadze powyższe argumenty złożona skarga wydaje się być w pełni słuszna i zasadna. Za podstawę podjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji został wskazany m.in. brak podstaw do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, pomimo iż w dalszej części uzasadnienia stwierdzone zostały braki w dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania. Organ, który wydał przedmiotową decyzję, dopuścił się tym samym naruszenia przepisów proceduralnych poprzez niepodjęcie działań zmierzających do zgromadzenia wymaganej dokumentacji oraz oparcie swoich ustaleń na niekompletnym materiale dowodowym, a tym samym niedołożenie wszelkich starań w celu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zaniedbania, których dopuścił się organ miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły w konsekwencji do podjęcia decyzji, których podstawy stanowiły założenia nie znajdujące w pełni potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zakładać można wobec tego, iż rzetelna i kompletna analiza dokumentacji, która winna stanowić podstawy decyzji podejmowanych przez organ administracji publicznej doprowadzić mogłaby do podjęcia innych, korzystniejszych dla skarżącego rozwiązań. W dalszej części skargi zwrócono uwagę, że w toku toczącego się postępowania skarżący przedstawił dowody z Instytut Pamięci Narodowej na to, że opuszczenie przez niego terytorium PRL było całkowicie legalne, gdyż otrzymał on paszport serii [...], w związku z czym pierwsza z przesłanek przyjętych przez naczelnika miasta została uznana za bezzasadną i jako taka niemogąca stanowić podstawy decyzji o wygaśnięciu użytkowania wieczystego. Niemniej, według kolegium wciąż aktualna pozostaje druga z podstaw wydanej przez naczelnika decyzji o wygaśnięciu użytkowania wieczystego dotycząca niewykończenia budowy w terminie. Kolegium niejednokrotnie podkreślało powyższe stanowisko w uzasadnieniu skarżonej decyzji, twierdząc, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa polegającym na uznaniu za aktualną tej przesłanki wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Jako jeden z argumentów na poparcie powyższego powołany został zapis umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z którym A.M. zobowiązał się do ukończenia budowy w ciągu dwóch lat od daty jej rozpoczęcia. W decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego istnieje zapis, zgodnie z którym Urząd Miejski w S. rzekomo nie stwierdził prowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych na przedmiotowej działce w ciągu ostatnich 5 lat poprzedzających wydanie decyzji oraz ocenił, iż skarżący wzniósł na działce budynek jednorodzinny bliźniaczy w stanie surowym. Niemniej jednak Naczelnik Miasta S. nie przedstawił w wydanej przez siebie decyzji żadnych dowodów, np. w postaci dokumentów, protokołów lub zdjęć potwierdzających rzekome pozostawanie wzniesionego przez skarżącego budynku w opisanym stanie. W rzeczywistości A. M. ukończył budowę w wyznaczonym w umowie użytkowania wieczystego terminie, a wzniesiony przez niego dom jednorodzinny spełniał wszelkie wymogi umożliwiające jego prawidłowe użytkowanie i tym samym nadawał się do zamieszkania. Niemożliwym do zaakceptowania jest uznanie za wystarczające do oceny stanu budynku dokonanie zewnętrznych oględzin budynku, przy braku dokonania jakichkolwiek innych czynności pozwalających na poczynienie ustaleń faktycznych (przykładowo przez osobę z uprawnienia budowlanymi, sporządzenie chociażby protokołu na tę okoliczność). Wobec niepodjęcia przez naczelnika miasta działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowego budynku, domniemywać można, iż właśnie zewnętrzne oględziny stanowiły jedyne kryterium, na podstawie którego organ uznał, iż wzniesiony przez skarżącego dom jednorodzinny znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Powyższe rozumowanie należy uznać za sprzeczne z zasadami logiki, a także rażąco naruszające sytuację prawną skarżącego poprzez przyjęcie za podstawę decyzji okoliczności niezgodnych ze stanem faktycznym. Nie sposób zgodzić się z prezentowanym przez kolegium stanowiskiem, jakoby nie można było przypisać podejmowanym przez naczelnika miasta działaniom znamion rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, iż z materiałów sprawy nie wynika, aby A. M. ukończył budowę w terminie. Oczywiste zaniedbania organów prowadzących przedmiotowe postępowanie polegające na oparciu swoich decyzji na niekompletnym materiale dowodowym, a poprzez to naruszenie elementarnych zasad postępowania administracyjnego sprowadzających się do ustalenia i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności nie mogą prowadzić do sytuacji, w której organ odmawia uznania za niezgodną z prawem wydanej decyzji ze względu na brak dokumentacji potwierdzającej zaistnienie określonego faktu. Następnie zwrócono uwagę, że skarżący zobowiązany był na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 13 kwietnia 1972 r. do ukończenia budowy w ciągu dwóch lat od dnia jej rozpoczęcia. W chwili zawarcia umowy użytkowania wieczystego obowiązywała ustawa Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. W związku z powyższym, to właśnie ten akt prawny powinien znaleźć zastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego. Absurdalne byłoby bowiem uznanie, iż skarżący zobowiązany był do zbudowania obiektu budowlanego zgodnie z definicją zawartą w ustawie, która nie obowiązywała w dniu zaciągnięcia przez niego przedmiotowego zobowiązania. Zgodne z zasadami logicznego rozumowania jest natomiast przyjęcie, iż użytkownik wieczysty zobowiązany był do ukończenia budowy budynku, którego pojęcie zostało zawarte w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Wobec powyższego za aktualną dla przedmiotowego stanu faktycznego należy przyjąć definicję, zgonie z którą pod pojęciem budynek rozumie się każdą budowlę posiadającą ściany lub filary bądź słupy i pokrycie. Nie budzi wątpliwości, iż budynek wzniesiony przez skarżącego spełniał ustawowe przesłanki pozwalające na jego zakwalifikowanie jako budynku. Wobec powyższego bezpodstawne byłoby przyjęcie, iż istniały jakiekolwiek inne dodatkowe wymagania, które spełniać winien wzniesiony przez skarżącego budynek. Tym bardziej błędnym byłoby zatem uznanie, iż Skarżący zobowiązany był do ukończenia budowy obiektu budowlanego zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. Aprobatę dla prezentowanego poglądu można także odnaleźć w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 1970 r. (sygn. III CRN 500/69), w którym Sąd Najwyższy odmówił uznania za budynek obiektu, który polega na wzniesieniu samych fundamentów, ze względu na konieczność posiadania przez budynek takich elementów, jak ściany lub filary bądź słupy i pokrycia. Per analogiom uznać należy, iż skoro przedmiotowa budowla posiadała wymienione elementy konstytutywne, z całą pewnością możemy zakwalifikować wzniesiony przez skarżącego obiekt jako budynek. Na koniec w skardze wskazano, że decyzja o wygaśnięciu użytkowania wieczystego, która zdaniem skarżącego jest oczywiście błędna a nadal znajduje się w obrocie została wydana na dwóch podstawach prawnych – pierwszej wskazującej na nielegalne opuszczenie kraju przez skarżącego oraz drugiej wskazującej na rzekome niedokończenie budynku przez skarżącego w terminie wskazanym w umowie. Skoro pierwsza z przesłanek okazała się nieprawdziwa i zostało to potwierdzone w toku postępowania dowodami w postaci dokumentów zgromadzonych przez Instytut Pamięci Narodowej albowiem skarżący legalnie otrzymał paszport i opuścił teren kraju legalnie, to nie może ostać się w obrocie prawnym taka decyzja, której chociażby jedna przesłanka jest oczywiście nieprawdziwa abstrahując już od braku również drugiej z przesłanek tejże decyzji, posiada dwie przesłanki. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Omówienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie trzeba powiedzieć, że jak wynika z doręczonych sądowi akt administracyjnych skarżący w dniu 13 kwietnia 1972 r. zawarł umowę użytkowania wieczystego nr rep. [...], na mocy której oddano skarżącemu w użytkowanie wieczyste należącą do Skarbu Państwa działkę nr [...] zlokalizowaną w S. przy ul. [...]. Z § 7 umowy wynika, że teren będący przedmiotem umowy przeznaczony jest pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego, w związku z czym użytkownik wieczysty zobowiązał się do rozpoczęcia budowy w ciągu sześciu miesięcy od zawarcia tej umowy, zgodnie z zatwierdzonym przez władze budowlane planem, i ukończenia budowy w ciągu dwóch lat od daty jej rozpoczęcia. Dodatkowo użytkownik wieczysty zobowiązał się do utrzymania budynku w należytym stanie, a w razie rozbiórki lub zniszczenia, do odbudowy go w ciągu trzech lat. W umowie zastrzeżono, że w razie niedotrzymania tych zobowiązań, Skarbowi Państwa służyć będzie prawo rozwiązania umowy i odebrania terenu. Następnie decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [...]1983 r. nr [...] orzeczono o wygaśnięciu użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości i przyznaniu wynagrodzenia byłemu użytkownikowi. Z treści tej decyzji wynika, że użytkownik wieczysty wzniósł budynek jednorodzinny bliźniaczy w stanie surowym zamkniętym, lecz stwierdzono, że od 5 lat brak jest postępów w robotach budowlanych. Dodatkowo wskazano, że niezgodnie z projektem wzniesiono basen, dwie dodatkowe części piwnicy, parterową część budynku i poddasze (powołano się na operat szacunkowy). Organ dodał, że użytkownik wieczysty "w sposób nielegalny opuścił terytorium PRL", co powoduje że "użytkownik nie korzysta w żaden sposób z terenu, a w szczególności w sposób określony w umowie notarialnej nie wykończył budowy w terminie określonym umową". Podstawami materialnymi tej decyzji organ miejski uczynił obowiązujące wówczas przepisy. Po pierwsze wskazano art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), który stanowił, że prawo użytkowania wieczystego wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i zarządzenie odebrania terenu może nastąpić również w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń, oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z terenem (art. 12 ust. 3). W ust. 4 tego przepisu postanowiono, że w przypadkach wymienionych w art. 22 ust. 3 wydaje się jedynie orzeczenie o ustaleniu odszkodowania. Po drugie organ powołał art. 13 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192), który stanowił w ust. 1, że w razie niedotrzymania terminów rozpoczęcia i zakończenia budowy i nieprzedłużenia ich, organ do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska może rozwiązać umowę z wieczystym użytkownikiem i zarządzić odebranie działalności na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przy zwrocie opłat za niewykorzystany okres, o którym mowa w art. 11 ust. 3. Przywołano także przepis art. 240 kodeksu cywilnego, który w 1983 r. brzmiał: "Umowa o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z terenu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń.". Podkreślenia wymaga, że na obecnym etapie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...]1983 r. nr [...] o wygaśnięciu użytkowania wieczystego nieruchomości. W związku z tym trzeba powiedzieć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zaliczane jest do trybów nadzwyczajnych postępowania. Zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przywołany przepis zawiera zatem katalog przesłanek, których spełnienie warunkuje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, a powszechnie przyjmuje się, że są to tzw. kwalifikowane wady prawne decyzji administracyjnej. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, o prawidłowości decyzji administracyjnej można mówić jedynie w razie realizacji przez ten akt wszystkich przepisanych prawem warunków. Zdaniem J. Starościaka istnieją trzy koniunkcyjne warunki prawidłowości: 1) decyzja musi być wydana przez organ kompetentny zarówno rzeczowo, jak i miejscowo, 2) musi być zgodna z prawem materialnym, 3) musi być wydana w przepisanym trybie. Konstrukcja prawidłowości zostaje w ten sposób wyznaczona przez założenie zgodności z pewnym "abstrakcyjnym" zespołem przepisów, które potencjalnie mogą znaleźć zastosowanie w sprawie zawisłej przed organem prowadzącym postępowanie administracyjne. Oznacza to patrzenie na decyzję ex ante, a więc w świetle wszystkich przepisów odnoszących się do treści, formy i trybu wydawania decyzji, które mogą mieć zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. Prawidłowość decyzji będzie zatem rozumiana jako stan pełnej zgodności z wszystkimi przepisami składającymi się na szeroko rozumianą podstawę prawną decyzji. W ramach tej ostatniej można wtedy wyróżnić podstawę złożoną z przepisów prawa materialnego (przepisy "uzasadniające dopuszczalność takiego załatwienia sprawy, jakie zostało przyjęte w decyzji", czyli wyznaczające treść decyzji oraz przepisy kompetencyjne) oraz podstawę procesowoprawną (przepisy określające właściwość miejscową oraz wszystkie przepisy proceduralne). Szeroko rozumiana podstawa prawna będzie stanowić swego rodzaju wzorzec, z którym można porównywać konkretną decyzję (zob. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Zakamycze 2006, dostępna w LEX/el.). Natomiast przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa polegająca na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie unormowanym przepisami prawa prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). Przechodząc do wyszczególnionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki rażącego naruszenia prawa, sąd rozpoznający skargę zauważył, że w nauce prawa najpowszechniej przyjmowana jest koncepcja definiująca pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jako naruszenia przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Oparta została ona na założeniu, że wykładnia nie jest niezbędnym elementem każdego procesu stosowania prawa i przeprowadzana jest jedynie wówczas, gdy przepis prawa nie jest bezpośrednio zrozumiały. Tym samym, w przypadku naruszenia przepisu prawnego budzącego wątpliwości interpretacyjne wykluczone byłoby zaistnienie rażącego naruszenia prawa, a naruszenie takie byłoby co najwyżej podstawą do uchylenia decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w świetle doktryny i orzecznictwa, [w:] Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX/el. 2013). Jak wskazuje cytowana autorka monografii, w orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie za dominujące należy uznać stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, z dnia 27 września 2011 r., II OSK 1381/10, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie przyjął zaprezentowany kierunek wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co za tym idzie należało dojść do przekonania, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie w razie 1) oczywistości naruszenia prawa, 2) gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi wątpliwości, oraz 3) gdy inkryminowana decyzja wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy należy powiedzieć, że w niniejszej sprawie sporne między stronami jest to, czy decyzja naczelnika miasta z 1983 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Gdyby tak było, to decyzja tego organu dotknięta byłaby wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącym, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednak sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie, po dokonaniu oceny postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji naczelnika miasta z 1983 r., doszedł do przekonania, że decyzja SKO w J. odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji była zgodna z prawem, a zatem brak było podstaw do jej uchylenia. Zdaniem sądu zgodzić się bowiem należy z ustaleniami poczynionymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J., że cytowana decyzja Naczelnika Miasta S. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Kluczowym argumentem za takim rozstrzygnięciem jest odwołanie się do chronologii wydarzeń, którą można ustalić na podstawie akt administracyjnych przedłożonych sądowi. Wynika z nich, że skarżący najpóźniej w dniu 13 października 1972 r. winien był rozpocząć budowę na nieruchomości, a najpóźniej w dniu 13 kwietnia 1974 r. winien był tę budowę zakończyć. Zdaniem sądu, ustalenie, że budowa nie została zakończona w terminie określonym cytowaną umową pozwalało – w myśl ówcześnie obowiązujących przepisów – na wydanie decyzji o rozwiązaniu umowy, czyli de facto o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Sąd zauważył, że ani skarżący, ani kolegium nie podważają ustalenia, że sporna nieruchomość została przez skarżącego zabudowana budynkiem "w stanie surowym zamkniętym". Wprawdzie w skardze pojawia się daleko idący zarzut, że naczelnik miasta nienależycie tę okoliczność ustalił, to jednak z całokształtu treści skargi można wywnioskować, że skarżący samego faktu zabudowy nie kwestionuje, ale podważa dalsze wnioski decyzji z 1983 r. Istotą sporu jest więc ocena tego, czy stan nieruchomości opisany w decyzji z 1983 r. pozwalał organowi na przyjęcie, że umowę użytkowania należało rozwiązać. Problemem, który godzi się w tym względzie rozważyć jest podnoszona w skardze definicja pojęcia "budynek". Skarżący wskazał, że zgodnie z definicją z art. 1 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), która obowiązywała do dnia 28 lutego 1975 r., przez "budynek" należy rozumieć "każdą budowlę posiadającą ściany lub filary bądź słupy i pokrycie". W ocenie sądu powołanie się na tę definicję, a nie definicję z ustawy Prawo budowlane z 1974 r., choć co do zasady trafne (słusznie bowiem wskazał skarżący, że ustawa z 1974 r. w okresie 2 lat od zawarcia umowy jeszcze nie obowiązywała), nie może prowadzić do przyjęcia stanowiska, iż skarżący wzniósł przed dniem 13 kwietnia 1974 r. "dom mieszkalny jednorodzinny typu bliźniaczego (...) zgodnie z zatwierdzonym przez władze planem", o jakim mowa w umowie użytkowania wieczystego. Istotą i społeczno-gospodarczym sensem prawa użytkowania wieczystego było zobowiązanie się skarżącego do wybudowania obiektu wprost określonego w umowie i w terminie w niej wskazanym, a nie jakiejkolwiek "budowli posiadającej ściany lub filary bądź słupy i pokrycie". Zresztą ani naczelnik miasta w 1983 r., ani SKO w J. obecnie nie kwestionowali, że skarżący wzniósł na nieruchomości budynek; kluczową sprawą jest to, że skarżący nie wywiązał się z umowy użytkowania wieczystego w terminie. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. obiekt budowlany, na którego budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, może być użytkowany po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. W myśl art. 67 ust. 1 tejże ustawy pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego może być wydane po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy, że obiekt budowlany wykonany został zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i obowiązującymi przepisami, że jego stan nie zagraża bezpieczeństwu i że obiekt budowlany jest zdatny do użytku. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w terminie określonym w umowie użytkowania wieczystego uzyskał pozwolenie na użytkowanie wzniesionego budynku, podobnie jak nie ma o tym mowy w decyzji naczelnika miasta z 1983 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że dopiero uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku jest zakończeniem budowy, do której rozpoczęcia i zakończenia w ustalonych terminach zobowiązał się użytkownik wieczysty w umowie. Nadto na kwestię niezakończenia budowy zwrócono też uwagę w "opisie technicznym" sporządzonym przez biegłego W. Ł. w 1983 r. (w aktach administracyjnych). Skoro zatem budowa nie została zakończona w terminie, to trzeba uznać, że prawidłowo SKO w J. przyjęło, że decyzja Naczelnika Miasta S. z dnia [...]1983 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Jeśli natomiast chodzi o ewentualne niedostatki w postępowaniu dowodowym zakończonym decyzją z 1983 r., to z racji problemów z dostępem do wszystkich ówczesnych akt administracyjnych – która to okoliczność jest skarżącemu znana – kolegium nie miało sposobności, by kwestie te szerzej omówić. Godzi się jednak przypomnieć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza wyłącznie do wykazania istnienia lub nieistnienia wady kwalifikowanej decyzji, a nie do ponownej oceny wszystkich możliwych do wychwycenia wad decyzji merytorycznej. Co za tym idzie, kolegium trafnie oceniło decyzję naczelnika miasta, wskazując na to, że nie narusza ona w sposób rażący przepisów prawa ówcześnie obowiązujących, więc nie można stwierdzić jej nieważności. Sąd w składzie rozpoznającym skargę stwierdził, że ustalenia te były prawidłowe i wystarczające dla zgodnego z prawem wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] 1983 r. Odnośnie zaś do okoliczności wyjazdu skarżącego z Polski, który miał miejsce w [...]1975 r., to istotnie w aktach znajduje się dołączone podanie do Komendy Milicji Obywatelskiej w G., zawierające decyzję o wydaniu paszportu skarżącemu, jednak należy podkreślić, że wątek ten ma dla sprawy nieważności decyzji dotyczącej użytkowania wieczystego nikłe znaczenie. Fakt, że skarżący wyjechał z kraju w 1975 r., zdaniem sądu, ma jedynie to znaczenie, że z pewnością skarżący przebywając zagranicą nie prowadził osobiście robót budowlanych na terenie opisanej nieruchomości. Natomiast fakt zawarcia w decyzji z 1983 r. informacji, że użytkownik wieczysty wyjechał z kraju nielegalnie nie stanowi o tym, że decyzję tę wydano z rażącym naruszeniem prawa, skoro ta okoliczność faktyczna nie była i nie jest istotna w sprawie. Pamiętać przy tym należy, że w realiach Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej kwestia wyjazdów zagranicznych była przedmiotem wzmożonego zainteresowania władzy i być może z tych względów organ miejski podniósł tę kwestię w uzasadnieniu swojej decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zagadnienie to nie miało – jak zauważyło już kolegium – decydującego znaczenia dla wygaśnięcia użytkowania wieczystego, o czym była już mowa. Reasumując, trzeba stwierdzić, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. stwierdziło, iż brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z 1983 r. Jak wynika z rozważań sądu, w niniejszej sprawie nie zostały bowiem spełnione wspomniane przesłanki stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ po pierwsze nie wystąpiła oczywistość naruszenia przepisów prawa, na podstawie których wydano decyzję z 1983 r., przy czym charakter tych przepisów nie budził wątpliwości. Nadto skutki społeczne i gospodarcze decyzji z 1983 r. muszą zostać zaakceptowane jako nienaruszające rażąco prawa, ponieważ były i są przewidziane w przepisach powszechnie obowiązujących (można wspomnieć, że np. art. 240 Kodeksu cywilnego w obecnym brzmieniu również przewiduje rozwiązanie stosunku użytkowania wieczystego w podobnych jak w niniejszej sprawie okolicznościach). Dodatkowo sąd nie dopatrzył się w postępowaniu przed kolegium naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. Ze względu na specyfikę postępowania w trybie nadzwyczajnym, nie doszło też do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe sąd stwierdził, że zarzuty skarżącego okazały się niezasadne, a zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. odpowiadają prawu. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w myśl art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.