II SA/Wr 746/18

Dnia 23 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji dotyczącej stanu technicznego budynku oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej jako DWINB), po rozpoznaniu zażalenia M. K. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...]) nakładające na skarżącego - właściciela budynku byłego młyna zlokalizowanego na terenie przy ul. [...][...] we [...] (dz. nr [...],[...], obręb [...]) - grzywnę w kwocie 10.000zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji DWINB z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) z dnia [...] października 2016 r. (nr [...]) nakazującej skarżącemu usunięcie zagrożenia spowodowanego nadmiernym pogorszeniem stanu technicznego budynku przez wykonanie robót budowlanych wyszczegółowionych w 17 punktach. W motywach postanowienia organ wyjaśnił, że przeprowadzona w dniu [...] października 2017 r. przez organ pierwszej instancji kontrola wykazała, iż nakaz wynikający z ww. decyzji wykonany został przez zobowiązanego jedynie w zakresie pkt 1 i 9. Ponadto przystąpiono do robót zabezpieczających określonych w pkt 2 decyzji. W pozostałym zakresie nakaz nie został wykonany. W tym stanie rzeczy PINB, w dniu [...] października 2017 wystosował do skarżącego upomnienie. Ponowna kontrola z dnia [...] kwietnia 2018 r. wykazała, że stan faktyczny nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli z dnia [...] października 2017 r. W chwili obecnej na terenie nieruchomości nie były prowadzone roboty budowlane. W dniu [...] kwietnia 2018 r. organ skierował do skarżącego ponowne upomnienie (nr [...]); w dniu [...] maja 2018 wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Ponieważ obowiązek nie został wykonany w całości w ocenie organu zasadne było nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 i n ustawy z dnia 17 VI 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.). W dalszej części organ wskazał podstawy prawne do zastosowania tego rodzaju środka egzekucyjnego, wyjaśnił powody, dla których uznał, że grzywna jest w jego ocenie środkiem najmniej uciążliwym, zaś kwota 10 000 zł adekwatna. Organ wyjaśnił również, że terminy na wykonanie nałożonych obowiązków upływały odpowiednio z dniem [...] maja 2017, [...] sierpnia 2017 i [...] marca 2018 r., przy czym w zakresie obowiązków określonych w pkt 1,2, i 9 nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Ustalenia kontroli wykazały natomiast, że wykonano jedynie roboty określone w pkt 1 i 9 i przystąpiono do wykonania pkt 2. W tych okolicznościach grzywna w celu przymuszenia jest jak najbardziej zasadna. Egzekwowane obowiązki nałożone zostały w związku z nieodpowiednim stanem technicznym budynku, który jest efektem wieloletnich zaniedbań właściciela. W rezultacie obiekt stwarza zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych. Wykonanie obowiązków ma na celu usunięcie występującego zagrożenia. Odnosząc się do treści zażalenia organ podkreślił, że – jak wynika z materiału dowodowego – skarżący kilkukrotnie wskazywał na zamiar przeprowadzenia remontu budynku i deklarował przystąpienie do wykonania nakazu. Pomimo jednak upływu znacznego okresu do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie doprowadził do jego wykonania w pełnym zakresie, przy czym zakres wykonanych prac w porównaniu do okresu jaki upłynął jest znikomy. Natomiast wykonanie dokumentacji wskazanej przez zobowiązanego w zażaleniu, nie jest równoznaczne z realizacją nakazanych robót budowlanych. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił, że grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2018 r. jest bezzasadna ponieważ nakazane prace są w toku, tzn. część została już wykonana, część jest w trakcie wykonywania a część, według nowej ekspertyzy technicznej i nowych zaleceń co do sposoby zabezpieczenia budynku jest zbędna (niektóre elementy pierwotnie przeznaczone do naprawy teraz będą rozebrane). Wyjaśnił także, że dotychczasowe tempo prac było niewystarczające z powodu barku środków finansowych, a obecnie skarżący już je posiada. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd z punktu widzenia ww. kryteriów legalności, jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia dla wykonania wynikającego z decyzji DWINB z dnia [...] marca 2017 r. (utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] października 2016 r.) nakazu usunięcia zagrożenia spowodowanego nadmiernym pogorszeniem stanu technicznego budynku przez wykonanie szczegółowo opisanych w 17 punktach robót budowlanych. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017r., poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.). Wynika z nich, że instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne nie naruszają prawa, ponieważ prawidłowo organy zastosowały przepisy przywołanej wyżej ustawy. Organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny kierując najpierw do zobowiązanego upomnienie (zgodnie z art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawił też tytuł wykonawczy, precyzyjnie określając w nim niewykonane obowiązki (stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a.). Sąd ocenił też, że prawidłowo zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwania do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a.). Wobec tego, działaniom organów egzekucyjnych nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Wystawienie przeciwko skarżącemu tytułu wykonawczego w dniu [...] maja 2018 r. oraz kontrolowanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest zaś konsekwencją tego, że w terminach wskazanych w decyzji PINB z [...] marca 2016 r. nie wykonał wszystkich ciążących na nim obowiązków. W związku z podniesionym w skardze zarzutem wskazującym, że część obowiązków nałożonych na skarżącego decyzją PINB, w świetle nowej ekspertyzy technicznej, jest zbędna, wyjaśnić należy, że tego rodzaju zarzuty – sprowadzające się w istocie do kwestionowania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej nakładającej na stronę obowiązki – muszą być uznane za nieskuteczne, nie tylko na w postępowaniu sądowym ale także w postępowaniu instancyjnym. Trzeba bowiem wyjaśnić, że postępowanie egzekucyjne nie jest etapem na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i o jego wymiarze. Te kwestie rozstrzygają się w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest zaś uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i nie może podejmować żadnych działań ingerujących w treść ostatecznej decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Na tym etapie, zadaniem organu egzekucyjnego jest już tylko stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Przy rozpoznaniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie kwestia zgodności tego postanowienia z prawem. W ramach postępowania egzekucyjnego nie podlega zaś kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna zakończona decyzją administracyjną, nakładającą obowiązki podlegające egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji, także takie kwestie jak zakres obowiązków nałożonych na skarżącego decyzją o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku i ich aktualność oraz zasadność, nie mogły być przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Ostateczność decyzji DWINB z dnia [...] marca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] października 2016 r. powoduje, że może ona być wzruszona jedynie w odrębnych trybach nadzwyczajnych, a jako akt, który nie został podjęty w granicach niniejszej sprawy, nie podlega badaniu w ramach obecnego postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 135 p.p.s.a. Zastrzeżeń Sądu nie budzi także kwestia prawidłowości wyboru zastosowanego w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego – jako najodpowiedniejszego w zaistniałej sytuacji. W myśl bowiem przepisów u.p.e.a., do środków egzekucji zobowiązań niepieniężnych – a z takim mamy zobowiązaniem mamy do czynienia - zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i wyłączałby możliwość dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności postanowienia w tym przedmiocie. W rozpatrywanej sprawie organy egzekucyjne (choć głównie organ powiatowy) poczyniły w uzasadnieniach postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny stosowne rozważania i wykazały zasadność jej nałożenia, czym wypełniono wymóg art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę, grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków. Trzeba także pamiętać, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.) a nadto na wniosek zobowiązanego który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z grzywny środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, który ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem wypowiedziany w orzecznictwie sądowym pogląd, że gdy organ egzekucyjny ma do wyboru zastosowanie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego, powinien w pierwszej kolejności zastosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w sytuacji, gdy okazała się ona nieskuteczna, w drugiej kolejności wdrożyć środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, CBOSA). W ocenie Sądu również wysokość zastosowanej grzywny mieści się w obowiązujących przepisach i powoduje, że stanowi ona wystarczającą dolegliwość, by spełnić zadanie polegające na zmobilizowaniu zobowiązanego do zintensyfikowania działań (faktycznych i ewentualnie prawnych) - skuteczniejszych niż dotychczas stosowane - które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. (z zastrzeżeniem § 5 niemającym zastosowania w sprawie), każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązków utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Wysokość grzywny w niniejszej sprawie nie przekracza dopuszczalnej kwoty 10 000 zł a jak słusznie argumentowały organy na jej wysokość wpływa cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Nie można także pomijać, że skarżący po wykonaniu dwóch z siedemnastu punktów określających obowiązek nałożony decyzją PINB, przez kilka miesięcy nie podejmował działań wskazujących na zamiar wykonania nakazu (w tym także w zakresie obciążonym rygorem natychmiastowej wykonalności) a w skardze kwestionuje wręcz zasadność wykonania części z nich. Postawa skarżącego wskazuje zatem, że pomimo deklaracji, nie miał on zamiaru wykonać w całości nakazu. Jest to okoliczność istotna, przemawiająca za określeniem grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości. Za wymierzeniem takiej kwoty grzywny przemawia również fakt, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Grzywna nie będąc karą musi być bowiem dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby zobowiązany wybrał rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Na te okoliczności słusznie zwrócono uwagę w obu kontrolowanych postanowieniach i są to zasadnicze okoliczności jakimi organ winien kierować się ustalając wysokość grzywny. Wbrew twierdzeniom skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie było więc bezzasadne. Przypomnieć wypada, że przedmiotowy obowiązek wyszczególniony został w decyzji PINB z dnia [...] października 2016 r. Terminy realizacji (po uzyskaniu przymiotu ostateczności decyzji) upływały odpowiednio z dniem [...] maja 2017 r. (punkty 1,2 i 9), z dniem [...] sierpnia 2017 r. (punkty od 3-8) oraz z dniem [...] marca 2018 r. (punkty 10 -17) przy czym obowiązkom zawartym w pkt 1,2 i 9 nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z ustaleń PINB wynika, że na dzień [...] października 2017 r. (pierwsza kontrola) skarżący wykonał jedynie obowiązki określone w pkt 1 i 9 oraz, że przystąpił do wykonana zabezpieczeń o których mowa w pkt 2 decyzji (zabezpieczenie w postaci daszku drewnianego zamontowanego do ściany frontowej celem ochrony przechodniów (pętla autobusowa) przed fragmentami tynków, dachówek lub cegieł odpadających od ścian budynku). Pomimo nadania decyzji w części rygoru natychmiastowej wykonalności oraz upomnienia wystosowanego przez organ w dniu [...] października 2017 r., skarżący przez kolejne miesiące nie zakończył zabezpieczeń oraz nie przystąpił do wykonania pozostałych obowiązków, co potwierdzają ustalenia kontroli z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz pismo skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. Okoliczności tej nie kwestionuje także skarżący ,wskazując jedynie w skardze, że część obowiązków jest zbędna ze względu na zamiar rozebrania niektórych elementów a pozostała część jest wykonywana. W niniejszej sprawie niesporne jest zatem, że skarżący do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie wykonał wszystkich nałożonych na niego obowiązków, których celem było usunięcie zagrożenia wynikającego z nieodpowiedniego stanu technicznego budynku byłego młyna. W takiej sytuacji podejmowane, po terminach określonych w decyzji, czynności dla wykonania tylko niektórych z nałożonych obowiązków, nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że wykonanie tylko części obowiązków (nawet w znacznym zakresie) nie oznacza, że wierzyciel może odstąpić od obowiązku egzekucji w sytuacji, gdy dla wykonania pozostałych obowiązków nie podjęto skutecznych działań. Nie wystarczy także podejmowanie istotnych kroków zmierzających do wykonania nakazanych obowiązków. Celem nałożenia grzywny jest bowiem doprowadzenie do pełnego wykonania obowiązków wynikających z wydanego nakazu, a nie podjęcie kroków, które mają dopiero doprowadzić do takiego wykonania. Dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany, organ egzekucyjny zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Samo zaś podjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do wykonania obowiązku, które jednak okażą się nieskuteczne, nie uzasadnia odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Jak wynika z akt sprawy, skarżący bezsprzecznie zwlekał z wykonaniem określonych decyzją PINB nakazów, ograniczając się do wykonania tylko dwóch z siedemnastu nakazów, a zawarte w skardze oświadczenie o bezzasadności części z nich potwierdza barak woli wykonania ich w całości. W tych okolicznościach PINB zasadnie wszczął postepowanie egzekucyjne aby zmobilizować stronę do wykonania wszystkich obowiązków nałożonych decyzją ostateczną. Grzywna w celu przymuszenia w ustalonej w postanowieniu wysokości nie jest więc bezzasadna, lecz stanowi jak najbardziej uzasadniony prawem przewidziany środek, z którego organ skorzystał nie naruszając obowiązujących przepisów. Na obecnym etapie, nie jest bowiem rzeczą skarżącego decydowanie o tym, kiedy i w jakim zakresie wykona on spoczywający na nim obowiązek. Jeżeli nie został on zrealizowany w całości, to obowiązkiem PINB wynikającym z art. 6 § 1 u.p.e.a. było podjęcie czynności zmierzających do jego przymusowego wykonania (NSA z dnia 25.09.2018 II OSK 2401/16). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzeczono w sentencji wyroku.