II SA/Wr 75/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia granic drogi stanowiącej dojazd do posesji oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji we W., powołując się na art. 105 § 1 kpa w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), umorzył postępowanie wszczęte z wniosku skarżącego L. D. o wydanie decyzji w sprawie przywrócenia granic drogi stanowiącej dojazd do posesji położonych przy ul. K. [...] i [...] we W.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...]r. skarżący złożył w Zarządzie Dróg i Komunikacji we W. wniosek z żądaniem zaniechania budowy ogrodzenia i przywrócenia do stanu poprzedniego sięgacza ul. K. na wysokości posesji nr [...]. Organ podał, iż w sprawie tej nie podjęto postępowania przewidzianego przepisem art. 36 ustawy o drogach publicznych, gdyż sięgacz ten nie ma nadanej kategorii drogi publicznej, więc nie podlega reżimowi wymienionej ustawy. Zważywszy jednak na fakt, że teren sięgacza pozostaje w zarządzie ZDiK, podjęto czynności okazania granic prawnych przedmiotowej działki. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji we W. stwierdził, że okazanie granic nie potwierdziło sygnalizowanego przez skarżącego naruszenia granic sięgacza ul. K. przez właściciela posesji nr [...] W trakcie okazania granic stwierdzono, że na wysokości posesji [...]-[...] jeden słupek ogrodzeniowy przesunięty jest o [...] cm. Wskazując, iż postępowanie administracyjne w sprawie sprostowania zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Zacisze prowadzone przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miejskiego wykazało, że granica posesji [...]-[...] jest zgodna z dokumentami zgromadzonymi w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym, organ I instancji uznał, iż w tym stanie faktycznym, a w szczególności z uwagi na fakt, że sięgacz ul. K. nie jest drogą publiczną, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie należało je umorzyć. Odwołując się od powyższej decyzji L. D. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucając, iż decyzja ta jest błędna i narusza prawo wywodził, że zarówno cechy "omawianej drogi", jak i jej położenie, funkcja oraz sposób oznaczenia wskazują, iż jest to droga publiczna. Podniósł, że tak też traktował ją Zarząd Dróg i Komunikacji, ustawiając znaki drogowe u wylotu sięgacza oraz w pismach z [...]r., [...]r. i [...]r. W opinii skarżącego uzasadnienie decyzji organu I instancji jest "mętne, pokrętne i nie wnikające w sprawę", a prowadzone postępowanie wykazało zwężenie pasa drogowego, przez co "opisany sięgacz" nie spełnia określonych warunków technicznych zawartych w przepisach ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego powstał więc obowiązek "wszczęcia postępowania i wydania decyzji w zakresie ustawy o drogach publicznych". Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywodził, iż podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe i nie narusza prawa, przy czym jest jedynym dopuszczalnym w świetle obowiązujących przepisów prawa sposobem zakończenia wszczętego wnioskiem L. D. postępowania administracyjnego. Wskazując, iż zgodnie z art. 61 § 1 i 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony i z urzędu oraz że samo doręczenia żądania organowi powoduje wszczęcie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż weryfikacja posiadania przez zainteresowany podmiot statusu strony postępowania następuje po zainicjowaniu postępowania administracyjnego. Podkreśliło przy tym, że zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądowo-administracyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dla oceny, czy osoba występująca z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego jest stroną tego postępowania, podstawowe znaczenie ma to, czy osoba ta ma interes prawny – a więc interes chroniony powszechnie obowiązującym prawem – w załatwieniu sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium podkreśliło, iż o ocenie takiej nie decyduje wewnętrzne przekonanie danej osoby, że określona sprawa administracyjna dotyczy jej sytuacji prawnej i – w związku z tym – ma prawo żądać od organu administracji publicznej określonego działania. Powołując się na wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 4729/97 (publ. LEX) organ II instancji podkreślił, iż takie żądanie musi znajdować podstawę w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego. Organ zaznaczył, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie określonej osobie przymiotu strony w konkretnej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej – nie faktycznej – tego podmiotu. Przywołując postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984 r. sygn. akt II SA 789/84 (publ. LEX) Kolegium wskazało, iż brak bezpośredniego wpływu sprawy administracyjnej na sferę prawną takiej osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę, a tym samym merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego z jej inicjatywy oraz powołując się na glosę B.Adamiak do wyroku NSA z dnia 7 września 1989 r. sygn. akt SA/Ka 441/89 (OSP 1991/2/33) podniosło, że w razie ustalenia, iż postępowanie wszczęto na żądanie podmiotu nie mającego legitymacji strony w danej sprawie, organ, do którego adresowane było to żądanie, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Przedstawiwszy treść żądania skarżącego organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 40 ust. 4 i art. 36 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się kary pieniężne, a w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego. Kolegium podkreśliło, że stroną takiego postępowania jest zajmujący pas drogowy, a osoby, których interes faktyczny został naruszony przez działanie zajmującego, nie mają legitymacji procesowej do żądania podjęcia przez zarząd drogi obowiązków przewidzianych w ustawie o drogach publicznych i do udziału w takim postępowaniu. Wskazując, że wniosek skarżącego wszczął postępowanie administracyjne, organ II instancji wywodził, iż żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przyznaje L. D. statusu strony postępowania w sprawie zajęcia przez K. W. pasa drogowego (czy przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego), a jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem wniosku o wszczęcie takiego postępowania mogła być decyzja o jego umorzeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że z akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż zarządca drogi podjął czynności celem ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy i nie znalazł podstaw do podjęcia postępowania z urzędu. Wskazując na powyższe Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu wniosku o przyznanie kosztów postępowania organ II instancji stwierdził, że ponieważ nie są znane wydatki, o których mowa w art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 kpa, jakie w związku z postępowaniem zakończonym kwestionowaną decyzją poniósł odwołujący się, pozostawiono powyższy wniosek bez rozpatrzenia. Na powyższą decyzję L. D. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i "przywrócenie granic drogi stanowiącej dojazd do posesji położonej przy ul. K[...]i [...]działki nr [...], . – [...] obręb Z.", ewentualnie o jej uchylenie i "przekazanie sprawy sądowi do ponownego rozpoznania, zobowiązując organ do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie przywrócenia granic drogi publicznej". Skarżący powołując się na art. 140 kc wywodził, że ma interes prawny w załatwieniu sprawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego "poprzez przywrócenie stanu poprzedniego drogi publicznej "sięgacza" ul. J. K.", gdyż "naruszone zostało jego prawo jako właściciela nieruchomości oraz osoby publicznej korzystającej z tej drogi w celu zapobieżenia naruszenia prawa i przywrócenia stanu poprzedniego tej drogi". Oświadczył przy tym, że status strony przyznał mu organ uznając, iż "ma on interes prawny do wniesienia wniosku" i rozpoznając merytorycznie negatywnie ten wniosek. Zarzucił, że w świetle powyższego zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 28 kpa. Wywodził następnie, iż przedmiotowy "sięgacz" jest drogą publiczną i były podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Podtrzymał przy tym argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy skarżący ma interes prawny w sprawie zajęcia przez inną osobę pasa drogowego, a zatem, czy ma on w takiej sprawie przymiot strony. Problematyka interesu prawnego oraz pojęcia strony była wielokrotnie przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ich świetle nie budzi wątpliwości, iż pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonymi z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania określonych czynności organu administracyjnego. W takiej sytuacji osobie takiej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98 - LEX nr 47898, z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2473/98 - LEX nr 47873, z dnia 17 sierpnia 1999 r. sygn. akt I SA 1984/98 - LEX nr 48525). O tym, czy interes będący treścią żądania określonego podmiotu ma charakter prawny, decyduje treść obowiązujących w zakresie przedmiotu żądania przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 1563/96 - LEX nr 44195). Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję (wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1693/97 - LEX nr 48702). Pojęcie interesu prawnego nie różni się od pojęcia prawnie chronionego interesu. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. sygn. akt I SA 1189/98 - LEX nr 47969). Treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej (por.: Janusz Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 194). Naruszenie interesu faktycznego nie daje osobie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 564/99 - OSS 2001/2/42). Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99 - LEX nr 47938). Podzielając w pełni przedstawione wyżej stanowiska odnoszące się do pojęć strony i interesu prawnego podkreślić trzeba, że interes prawny, o jakim mowa w art. 28 kpa, musi wynikać z prawa materialnego administracyjnego, nie zaś z prawa materialnego cywilnego. Interes prawny wynikający z przepisów prawa cywilnego jest bowiem chroniony w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skoro skarżący wywodzi swój interes prawny z unormowania zawartego w art. 140 kc, to ochrony tego interesu winien poszukiwać w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w trybie postępowania administracyjnego przed organem administracyjnym. W rozumieniu zaś prawa administracyjnego w realiach wskazywanych przez skarżącego można jedynie mówić o jego interesie faktycznym, co zgodnie z art. 28 kpa nie jest wystarczające do uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Nie można też uznać za prawidłowe stanowiska skarżącego, że fakt wydania przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania i wynikające z tego uprawnienie do wniesienia od tej decyzji odwołania, jest równoznaczny z przyznaniem skarżącemu statusu strony w sprawie zajęcia przez inny podmiot pasa drogowego. Jak trafnie wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., skoro wniosek L. D. dotyczył sprawy załatwianej – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) – w drodze decyzji administracyjnej, to złożenie tego wniosku powodowało wszczęcie postępowania administracyjnego i organ I instancji był zobowiązany do podjęcia czynności przewidzianych w przepisach administracyjnego prawa procesowego. W ramach tych czynności – podejmowanych w toku wszczętego postępowania administracyjnego – organ winien był ustalić, czy osobie składającej wniosek wszczynający to postępowanie, a więc w niniejszej sprawie skarżącemu, przysługiwało uprawnienie do domagania się od organu określonego zachowania. W sytuacji zaś, gdy żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przyznawał takiej osobie powyższego uprawnienia, jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem było wydanie decyzji o umorzeniu wszczętego wskutek złożenia tego wniosku postępowania administracyjnego, przy czym decyzja ta – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – podlegała kontroli organu odwoławczego. Zauważyć w tym miejscu wypada, że brak rozważenia przez organ I instancji kwestii legitymacji skarżącego do złożenia przedmiotowego wniosku nie miał w istocie wpływu na wynik sprawy, skoro i tak wydana została decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, a więc zapadło jedyne prawnie możliwe w rozpatrywanej sytuacji rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skarga podlegała oddaleniu.