II SA/Wr 752/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. i W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz G. i W. J. solidarnie kwotę 27,80 (dwadzieścia siedem 80/100) zł. tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...], nr [...], działając w trybie art. 145 ust. 1 i art. 148 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, Zarząd Gminy [...] ustalił M. J., której pełnomocnikami są W. i G. J., właścicielce nieruchomości położonej w N. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr A oraz B o powierzchni 0,0653 ha, opłatę adiacencką w wysokości 694,50 zł., zakreślając termin do jej wniesienia na wskazany rachunek bankowy oraz podał, że ustalona wartość opłaty adiacenckiej podlega waloryzacji. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość położona w N. stanowi własność małoletniej, której pełnomocnikami są rodzice, natomiast wartość tej nieruchomości wzrosła w związku z urządzeniem w roku 1999 drogi, która to inwestycja finansowana była z budżetu gminy. Różnica w wartości nieruchomości sprzed i po wybudowaniu drogi wynosi 1.299,00 zł, a opłata - stosownie do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] - została ustalona w wysokości 50% tej kwoty. W odwołaniu od tej decyzji W. i G. J. zarzucili wadliwość ustalenia opłaty podnosząc, że nie było możliwości dokonania weryfikacji ustalenia tak dużego wzrostu wartości nieruchomości, a nadto – pomimo wcześniejszych zapewnień – na poczet opłaty adiacenckiej nie została zaliczona wartość prac wniesionych na urządzenie i utrzymywanie drogi przez mieszkańców osiedla, polegających na wyrównaniu i utwardzeniu nawierzchni poprzez nawiezienie kamieni i żwiru oraz kosztów poniesionych na wykonanie instalacji gazowej i kanalizacji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części objętej punktem 1, dotyczącym wysokości opłaty adiacenckiej i orzekło, że wysokość tej opłaty wynosi 649,50 zł, w pozostałej części utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu powołano przepis art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podając jednocześnie, że G. i W. J. są właścicielami nieruchomości położonej w N. przy ul. [...], obejmującej działki nr A i B. Ponadto wskazano, iż decyzja organu pierwszej instancji co do zasady jest słuszna, gdyż ustalenie wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, zatem wzrost wartości nieruchomości został ustalony prawidłowo i obejmuje wyłącznie urządzenie drogi (ciągów pieszo-jezdnych), a zakres tych prac był w całości finansowany ze środków gminy, natomiast uchylenie decyzji nastąpiło jedynie z uwagi na błąd matematyczny polegający na tym, że wyliczając 50 % z kwoty 1.299 zł organ pierwszej instancji pomylił się wpisując kwotę 694,50 zł. zamiast 649,50 zł. W skardze na powyższą decyzję G. i W. J. wnieśli o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem, podnosząc argumenty podawane w odwołaniu, dotyczące niezaliczenia wartości nakładów poniesionych wcześniej na urządzenie drogi, kosztów instalacji gazowej wykonanej we własnym zakresie oraz kosztów partycypacji w wykonaniu kanalizacji oraz naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego w poprzez fakt odmowy sporządzenia fotokopii operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu sąd może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (por. Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1999 r. str. 380). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z powyższych względów w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji, a także postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd niezależnie o jakichkolwiek okoliczności (por. Tadeusz Woś (w:) "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LewisNexis, W-wa 2004 r. str. 305-306). Dokonana pod tym kątem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta jest obarczona uchybieniami powodującymi nieważność. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie wniesione przez G. i W. J. od decyzji dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej M. J., ur. 8 lipca 1986 r., będącej zatem w dacie wydawania zaskarżonej decyzji osobą małoletnią, pominął całkowicie fakt, że odwołujący reprezentują jedynie małoletnią córkę, będąc jej rodzicami. Przedłożona w sprawie dokumentacja, w szczególności wypis z ewidencji gruntów, świadczy o tym, iż właścicielką nieruchomości jest M. J. Ponadto w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia 1 grudnia 1997 r., na mocy którego skarżący darowali córce M. M. J. prawo użytkowania wieczystego działek nr A i B. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy wadliwie przyjął, że G. i W. J. są właścicielami tych nieruchomości. W konsekwencji decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania została skierowana bezpośrednio i wyłącznie do skarżących. W tym miejscu należy wskazać, że w świetle art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej, będącej formą uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, spoczywa na właścicielach nieruchomości oraz na tych użytkownikach wieczystych nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Zauważyć również trzeba, że stosownie do art. 30 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Poprzez to odesłanie zdolność prawną strony należy oceniać według przepisów art. 11-17 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), w myśl których osoba fizyczna pełnoletnia, tj. taka, która ukończyła lat osiemnaście, może mieć pełną zdolność do czynności prawnych (art. 11), natomiast małoletni, którzy ukończyli lat trzynaście mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych (art. 15). Podkreślenia wymaga również, że w myśl art. 98 § 1 i art. 101 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską i obowiązani są z należytą starannością sprawować zarząd majątku takiego dziecka. Skarżący, będący ustawowymi przedstawicielami M. J., byli zatem uprawnionymi, a jednocześnie zobowiązanymi z mocy prawa do reprezentowania w przedmiotowej sprawie małoletniej córki, która w dacie wydawania decyzji przekroczyła trzynasty rok życia, lecz nie osiągnęła pełnoletności. Konkludując stwierdzić przyjdzie, że to M. J., reprezentowana przez G. i W. J., była stroną w postępowaniu dotyczącym opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości, obejmującej działki nr A i B, położonej w N. przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została skierowana zatem do osób, które w tym postępowaniu nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, zważywszy również, że zaskarżona decyzja kreuje określony obowiązek strony, a wada zaskarżonej decyzji, dotycząca określenia jej adresata, nie jest wadliwością nieistotną i nie może zostać usunięta w przewidzianym w art. 113 K.p.a. trybie rektyfikacji decyzji, należało stwierdzić, że mamy do czynienia z wadą istotną decyzji. Uchybienie polegające na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie jest określone w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., co przesądza o tym, że decyzja dotknięta powyższą wadą jest nieważna z mocy prawa. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji spowodowało wyłączenie możliwości ustosunkowania się przez Sąd do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odwołania G. i W. J. i - po dokonaniu wnikliwej oceny wydanej na rzecz M. J. decyzji organu pierwszej instancji - do wydania stosownej decyzji z uwzględnieniem faktu, że z dniem 8 lipca 2004 r. M. J. osiągnie pełnoletność. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271).