II SA/Wr 76/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia NSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2018r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we W. z dnia (...) grudnia 2017r. nr (...) w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę pomostu żeglarskiego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia (...) lipca 2017 r. Starosta W. działając na podstawie art. 136 ust. 1, art. 138 ust. 1, art. 140 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017.1121, dalej jako prawo wodne), art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257,dalej jako k.p.a.) odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę z rozbudową pomostu żeglarskiego oznaczonego w pozwoleniu jako pomost nr (...), udzielonego decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r. znak: (...), wydaną na rzecz L. Klubu Żeglarskiego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 22 lutego 2015 r. W. F. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą (...), z siedzibą we W. zwrócił się do Starosty W. o cofnięcie, w trybie art. 136 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę z rozbudową pomostu żeglarskiego oznaczonego w pozwoleniu jako pomost (...), udzielonego wspomnianą decyzją. Zgodnie z art. 136 ust. 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania gdy: 1) zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu, 2) urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymane, 3) zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa, oraz osób narażonych na szkody albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu, 4) zasoby wód podziemnych uległy zmniejszeniu w sposób naturalny, 5) zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, z powodów innych niż określone w art. 135 pkt 3 lub nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat, 6) nastąpiła zmiana przepisów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, 7) jest to konieczne dla osiągnięcia celów środowiskowych w zakresie wynikającym z planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania wód zlewni i uzasadnione wynikami monitoringu wód, 8) nastąpiło zagrożenie osiągniecia celów środowiskowych i jest to uzasadnione danymi monitoringu wód oraz wynikami dodatkowego przeglądu pozwoleń wodnoprawnych, o którym mowa w art. 113c ust. 1 pkt 2. Organ - powołując się na treść decyzji i operatu wodnoprawnego - uznał, że stwierdzone rozbieżności w wymiarach zrealizowanego pomostu w stosunku do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym są nieznaczne i wręcz niezauważalne. Różnica pomiędzy długością całkowitą pomostu ustaloną w pozwoleniu równą 131,00 m, a długością wykonanego pomostu równą 130,63 m wynosi zaledwie 0,37 m, co stanowi 0,28%, natomiast różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą ustaloną w pozwoleniu równą 365,25 m2, a powierzchnią wykonanego pomostu równą 366,00 m2 wynosi zaledwie 0,75 m2 co stanowi 0,21%. Zgodnie z art. 36a ust. 5a pkt 1 Prawa budowlanego nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym. Również nieznaczne skręcenie pomostu w kierunku zachodnim jest małoznaczące, nie koliduje z innymi urządzeniami wodnymi i nie ma wpływu na warunki korzystania z wód Jeziora S., w związku z czym nie może stanowić wystarczającej podstawy uzasadniającej cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Starosta W. zwrócił również uwagę na treść pozwolenia wodnoprawnego, w którym zezwolono na odbudowę 6 pomostów i przebudowę z rozbudową 1 pomostu żeglarskiego zlokalizowanych na działce nr ew. (...) stanowiącej wody Jeziora S. dopuszczając jednocześnie możliwość przeprowadzenia rozbudowy z odbudową pomostu nr (...) przez podanie w pkt I lit. G decyzji charakterystycznych parametrów technicznych dla tego pomostu po jego odbudowie z rozbudową. Dalej organ podniósł, że cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. W jego ocenie stwierdzone rozbieżności w wymiarach i usytuowaniu zrealizowanego pomostu w stosunku do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym są nieznaczne, nieistotne i wręcz niezauważalne, odbudowany pomost nie stanowi zagrożenia dla jednostek pływających na Jeziorze S., ani dla działań rekreacyjnych na tym obszarze, nie koliduje z innymi urządzeniami wodnymi i nie ma negatywnego wpływu na warunki korzystania z wód Jeziora S.. Zwrócił również uwagę na fakt, że część pomostu nr (...) zrealizowana na działce nr (...), stanowiącej ląd, znajduje się w tym samym miejscu co pomost sprzed odbudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. F. wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 6,7,8,10 § 1, 77 § 1, 78, 79 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia pełnego i wnikliwego postępowania dowodowego na okoliczność wybudowania urządzenia wodnego (pomostu nr (...) zlokalizowanego na działkach na działkach nr (...) i (...) w S.) niezgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego, pominięcie dowodu przedstawionego przez stronę odwołującą się, tj.: dokumentu – pomiaru geodezyjnego pomostu nr (...) z dnia (...) lipca 2015 r. na okoliczność naruszenia przez inwestora warunków pozwolenia wodnoprawnego; - art. 8 k.p.a. przez odmowę zastosowania się do własnej utrwalonej praktyki orzekania, na skutek pominięcia okoliczności, że uprzednio Starosta W. decyzją z dnia (...) lutego 2015 r. cofnął pozwolenie wodnoprawne w stosunku do sąsiedniego pomostu nr (...) za nieprawidłowości nieporównywalnie mniejszej wagi, niż wykazane w stosunku do pomostu nr (...); - art. 136 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i odmowę cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego dla urządzenia wodnego z pominięciem faktu jego wykonania niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. W uzasadnieniu strona odwołująca się wskazała, że nie została powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia dowodu z pomiaru geodezyjnego w dniu (...) maja 2017 r. oraz dowodu w postaci wizji lokalnej pomostu nr (...) w dniu 21 czerwca 2017 r. i tym samym nie mogła wziąć w nich udziału, przez co została pozbawiona możliwości uczestnictwa w nich. Tymczasem dowody te stanowiły podstawę do orzeczenia w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia. Następnie podkreśliła, że pomiary geodezyjne zostały przeprowadzone w odniesieniu do wymiarów pomostu istniejącego na ww. nieruchomości jeszcze przed dokonaniem jego nielegalnego rozebrania przez (...)KŻ. Tymczasem istotą niniejszego postępowania nie jest wykonanie pomostu nr (...) w sposób niezgodny z jego wcześniejszymi wymiarami, ale wykonanie w sposób niezgodny z treścią udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Nadmieniła przy tym, że (...)KŻ nie był uprawniony do usunięcia istniejącego urządzenia wodnego, zaś porównanie pomiarów geodezyjnych powinno polegać na porównaniu wymiarów wybudowanego pomostu z wymiarami wynikającymi z treścią udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, a nie ze stanem istniejącym przed wydaniem pozwolenia. Kolejno strona wskazała na błędną ocenę zgromadzonych dowodów, które wskazują jednoznacznie, że pomost wykonano niezgodnie z treścią udzielonego pozwolenia, ponieważ: - zamiast przebudować i rozbudować istniejący pomost Klub usunął bezprawnie istniejące urządzenie wodne, a następnie wybudował całkiem nowe, - nowe urządzenie posiada inne wymiary niż wynikające z treści udzielonego pozwolenia Skarżący podniósł także, że Klub nie był uprawniony do usunięcia istniejącego urządzenia wodnego, a zatem samo już jego usunięcie stanowi o naruszeniu warunków pozwolenia. Nadto dodał, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania, przytaczając okoliczności decyzji dotyczącej pomostu nr (...). Odnośnie zarzutu prawa materialnego strona odwołująca się podkreśliła, że niezależnie od wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego organu I instancji, w sprawie niespornym pozostaje, że doszło do wykonania urządzenia wodnego niezgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego, tj.: - zamiast przebudować i rozbudować istniejący pomost, Klub usunął bezprawnie istniejące urządzenie wodne, a następnie wybudował całkiem nowe o innych wymiarach niż te które wynikają z treści udzielonego pozwolenia, - urządzenie jest przesunięte względem zatwierdzonego pozwoleniem wodnoprawnym, a w konsekwencji częściowo położone na nieruchomości pozostającej we władaniu innego podmiotu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 4 Prawa wodnego decyzją z dnia (...)grudnia 2017 r. ((...)) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ w sposób bardzo szczegółowy przywołał okoliczności faktyczne i prawne niniejszego postępowania, które toczy się od 22 lutego 2015 r., a dalej wyjaśnił, iż decyzja o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego ma charakter uznaniowy, co też oznacza, że organ nie został przez ustawodawcę zobowiązany do automatycznego cofnięcia pozwolenia, a jedynie wyposażony w taką możliwość. W cenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie zasadności wniosku skarżącego co do konieczności cofnięcia pozwolenia. W szczególności nie zostały potwierdzone zarzuty co do wybudowania przez beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego w miejsce istniejącego poprzednio pomostu nowego obiektu budowlanego, który nie jest tożsamy z pomostem objętym pozwoleniem i usytuowanie go w innym miejscu niż jest to dopuszczalne (posiada większe wymiary oraz został znacznie przesunięty w stosunku do warunków pozwolenia, wkraczając w granice nieruchomości, będących we władaniu innych podmiotów). W toku postępowania ustalono bowiem, że pomost nr (...) znajduje się w przeważającej części na działce nr ew. (...) stanowiącej wody Jeziora S.. Jedynie niewielki fragment pomostu mieści się na działce o nr ew. (...) obręb S. stanowiącej własność Gminy S. i oddalony jest od granic działki odwołującego o około 3,50 m. Dostęp do pomostu z lądu prowadzi przez działkę o nr ew. (...), co w żaden sposób nie wpływa na ograniczenie sposobu użytkowania działki przez skarżącego, dodatkowo jest ona ograniczona ogrodzeniem o wysokości 1,80 m. Dalej organ nadmienił, że w ramach prowadzonego postępowania Starosta W. zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej pomostu nr (...) w odniesieniu do stanu sprzed odbudowy. Stwierdzone w jej wyniku rozbieżności w wymiarach zrealizowanego pomostu w stosunku do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym są nieznaczne i nie mogą stanowić istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Różnica pomiędzy długością całkowitą pomostu ustaloną w pozwoleniu równą 131,00 m, a długością wykonanego pomostu równą 130,63 m wynosi 0,37 m, co stanowi 0, 28%, natomiast różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą pomostu ustaloną w pozwoleniu równą 365,25 m2, a powierzchnią wykonanego pomostu równą 366,00 m2 wynosi 0,75 m2 co stanowi ok. 0,21 %. Jak wynika z mapy inwentaryzacyjnej zawierającej zbiorcze zestawienie konturów obrysów pomostów, pomost nr (...) na działce nr (...) stanowiącej ląd znajduje się w tym samym miejscu co pomost sprzed odbudowy, natomiast pozostała część pomostu zrealizowana na Jeziorze S. wykazuje skręcenie względem położenia sprzed odbudowy zaledwie o kąt 3,4661° w kierunku zachodnim. Opracowanie to należycie obrazuje rzeczywistą wielkość i położenie pomostu oraz porównanie z parametrami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż Starosta W. wyczerpująco wyjaśnił, z jakiego powodu nie mógł skorzystać z dokumentu pomiaru geodezyjnego przedłożonego przez skarżącego i zlecił nowe opracowanie uprawnionemu geodecie. Zwrócił przy tym uwagę, iż oba pomiary są ze sobą zbieżne i nie wykazują żadnych istotnych różnic. Zdaniem organu również stwierdzone nieznaczne skręcenie pomostu nr (...) względem położenia sprzed odbudowy o kąt 3,4661° w kierunku zachodnim jest małoznaczące, nie koliduje z innymi urządzeniami wodnymi i nie ma żadnego wpływu na warunki korzystania z wód Jeziora S.. Organ odwoławczy podkreślił również, że pomost nr (...) został wykonany w tej samej technologii co pomost poprzedni jako pomost drewniany, został dopuszczony do użytkowania, a nieznaczne odchylenie osiowe w prawo do środka terenu użytkowanego przez (...)KŻ nie ma wpływu na ekosystem Jeziora S.. Odwołując się do zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że część pomostu nr (...) zrealizowana na działce nr (...), stanowiącej ląd, znajduje się w tym samym miejscu co pomost sprzed odbudowy, natomiast pozostała część pomostu zrealizowana na Jeziorze S. położona jest w całości na części jeziora będącej w użytkowaniu wieczystym Klub na podstawie umowy użytkowania nr (...) z dnia (...) stycznia 2014. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdził, iż pomost nr (...) przekroczył granice części Jeziora S., będącego w użytkowaniu Fundacji – Jezioro S. – S. Klub Żeglarski. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut, aby Fundacja uzyskała prawo do użytkowania działki gruntu bezpośrednio sąsiadującego z pomostem (nr ew (...)) i wskazywanego negatywnego wpływu naruszenia warunków pozwolenia na możliwość korzystania z nieruchomości. Jak wynika bowiem z informacji uzyskanej z Urzędu Miejskiego w S., właścicielem wskazanego gruntu pozostaje Gmina S., która wyraziła jedynie zgodę na korzystanie przez Fundację z nieruchomości w celach żeglarskich. Zaznaczono jednakże, że teren działki powinien pozostać ogólnodostępny dla innych użytkowników (wczasowiczów czy mieszkańców gminy). W sytuacji, gdy, jak stwierdzono w oparciu o pomiar geodezyjny, część pomostu nr (...) zrealizowana na działce numer (...) obręb S., stanowiącej ląd, znajduje się w tym samym miejscu co pomost sprzed odbudowy, zaś grunt zawsze stanowił (w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego, jak i obecnie) teren ogólnodostępny brak jest podstaw do uznania, że urządzenie wodne wykonane zostało niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. W konsekwencji nie zachodzi podnoszona przez skarżącego przesłanka cofnięcia pozwolenia. Za niezasadne organ uznał również powoływanie się przez skarżącego na decyzję o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego w stosunku do pomostu nr (...). Pozwolenie wodnoprawne dotyczące pomostu nr (...) zostało bowiem cofnięte z powodu wybudowania pomostu w innej technologii niż było przewidziane w pozwoleniu wodnoprawnym. Natomiast przedmiotowy pomost został wybudowany zgodnie z wymaganymi wymiarami, technologią i miejscem, natomiast część zrealizowana na Jeziorze S. jest położona w całości na części jeziora będącej w użytkowaniu Klub. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył W. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji – podobnie jak wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej - zarzucono naruszenie: - art. 6,7,8,10 § 1, 77 § 1, 78, 79 k.p.a. , przez zaniechanie przeprowadzenia pełnego i wnikliwego postępowania dowodowego na okoliczność wybudowania urządzenia wodnego (pomostu nr (...) zlokalizowanego na działkach nr (...) i (...) w S.) niezgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego, pominięcie dowodu przedstawionego przez stronę odwołującą się, tj.: dokumentu pomiaru geodezyjnego pomostu nr (...) z 8 lipca 2015 r. na okoliczność naruszenia przez inwestora warunków pozwolenia wodnoprawnego; - art. 8 k.p.a. przez odmowę zastosowania się do własnej utrwalonej praktyki orzekania, na skutek pominięcia okoliczności, że uprzednio Starosta W. decyzją z dnia (...) lutego 2015 r. cofnął pozwolenie wodnoprawne w stosunku do sąsiedniego pomostu nr (...) za nieprawidłowości nieporównywalnie mniejszej wagi, aniżeli wykazane w stosunku do pomostu nr (...); - art. 136 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i odmowę cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego dla urządzenia wodnego z pominięciem faktu jego wykonania niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym tj. wybudowania innego urządzenia wodnoprawnego niż objęte pozwoleniem, w innym miejscu oraz z innych materiałów. Skarżący podtrzymał swoje twierdzenia co do zaniechania zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu przez udział w przeprowadzanym dowodzie z pomiaru geodezyjnego oraz wizji lokalnej, nadto wskazał, iż organ odwoławczy nie odniósł się w sposób merytoryczny do zarzutów odwołania w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Tym samym nie sprostał wymogom proceduralnym postępowania odwoławczego. Dalej skarżący wskazał na wadliwość przeprowadzonego dowodu z pomiaru geodezyjnego wywodząc, iż zostały one wykonane w odniesieniu do wymiarów pomostu istniejącego jeszcze przed dokonaniem jego nielegalnego rozebrania przez Klub. Tymczasem istotą postępowania nie jest wykonanie pomostu niezgodnie z wcześniejszymi wymiarami, ale niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Przypomniano, że pozwolenie to zezwalało na przebudowę i rozbudowę istniejącego pomostu - nie zaś na jego rozebranie (usunięcie), a następnie wykonanie całkiem nowego urządzenia wodnego. Okoliczność ta zaś konsekwentnie pomijana jest przez organy zarówno I jak i II instancji. Strona skarżąca wskazała też na błędną ocenę zgromadzonych dowodów przez organ odwoławczy wywodząc, że dowody już istniejące wskazują jednoznacznie, iż pomost wykonano niezgodnie z treścią udzielonego pozwolenia, ponieważ: - zamiast przebudować i rozbudować istniejący pomost, usunięto bezprawnie istniejące urządzenie wodne, a następnie wybudowano całkiem nowe, - nowe urządzenie posiada inne wymiary i położenie, niż wynikające z treści udzielonego pozwolenia. Skarżący nie zgodził się także z ustaleniami i argumentacją organów, iż stwierdzone zmiany wymiarów i położenia urządzenia uznać należy za niewielkie. Wreszcie strona skarżąca podkreśliła pominięcie przez organ odwoławczy dowodu – pomiaru geodezyjnego pomostu nr (...), sporządzonego w dniu 8 lipca 2015 r. Wskazała, że organ odwoławczy ani nie uchylił zaskarżonej decyzji organu I instancji ani nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego na okoliczność podaną w środku dowodowym. Co więcej organ odwoławczy bez powiadamiana stron zwrócił się z pytaniem do organu I instancji, dlaczego pominął środek dowodowy zaskarżony przez skarżącego, tym samym naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania. Strona zarzuciła także organom administracji publicznej stosowanie odmiennych kryteriów oceny okoliczności naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego w stosunku do pomostu nr (...) i pomostu nr (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. ...) jedynie stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa, skutkuje uwzględnieniem skargi. Art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz.1121) zawiera przesłanki, z powodu których właściwy organ może cofnąć lub ograniczyć pozwolenie wodnoprawne bez odszkodowania. Zgodnie z art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane. Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku zaistnienia przesłanek w nim określonych ma charakter fakultatywny. Użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 136 p.w. sformułowania "może" oznacza, iż nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia o cofnięciu bądź ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego. Nie oznacza to jednak, iż ocena wyrażona w decyzji pozostawionej uznaniu organu administracyjnego może być dowolna. W związku z tym organ winien wskazać, z jakich powodów uznał, iż sprawie nie należy cofać pozwolenia. Okoliczność ta musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1493/11). Mając powyższe na uwadze Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. uznał, że nie zostały potwierdzone w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego stawiane przez wnioskodawcę zarzuty co do wybudowania przez beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego w miejsce istniejącego poprzednio pomostu nr (...) nowego obiektu budowlanego, który nie jest tożsamy z pomostem objętym pozwoleniem i usytuowanie go w innym miejscu niż jest to dopuszczalne (posiada większe wymiary oraz został znacznie przesunięty w stosunku do warunków pozwolenia, wkraczając w granice nieruchomości, będących we władaniu innych podmiotów). Przede wszystkim organ ustalił w oparciu o materiał dowodowy sparwy, że sporny pomost w zdecydowanej części znajduje się na działce nr (...) (stanowiącej wody Jeziora S.), zaś niewielki fragment pomostu mieści się na działce nr (...) (własność Gminy S.) i oddalony jest od działki skarżącego o ok. 3,50 m, co oznacza że nie wpływa w żaden sposób na ograniczenie sposobu użytkowania działki skarżącego (nr (...)), ogrodzonej dodatkowo wysokim stalowym ogrodzeniem (1,80 m). Pomost nr (...) nie przekroczył przy tym granic Jeziora S., będącego w użytkowaniu Fundacji – Jezioro S. – S. Klub Żeglarski. Pomost ten odbudowany został w tej samej technologii, co dotychczasowy (jest pomostem drewnianym). Organ odwoławczy podał ponadto, że stwierdzone w inwentaryzacji rozbieżności w wymiarach zrealizowanego pomostu w stosunku do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym są nieznaczne, a wręcz niezauważalne: 0,28 % w długości i 0,21 % w powierzchni. Stwierdzone natomiast skręcenie pomostu względem położenia sprzed odbudowy o kat 3,4661º w kierunku zachodnim nie powoduje żadnej ingerencji w obszar użytkowany przez Fundacje Jezioro S. ( wręcz przeciwnie – został odsunięty od tego obszaru) i pozostaje bez wpływu na ekosystem Jeziora S.. Przytoczone najistotniejsze tylko ustalenia organów obu instancji, znajdują w całości potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zresztą ustaleń tych nie podważa też strona skarżąca. Organy uznały przy tym, że stwierdzone rozbieżności w wymiarach i usytuowaniu zrealizowanego pomostu w stosunku do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym są nieznaczne, nieistotne i wręcz niezauważalne, a odbudowany pomost nie stanowi zagrożenia dla jednostek pływających na Jeziorze S., ani dla innych działań rekreacyjnych na tym obszarze, nie koliduje też z innymi urządzeniami wodnymi i nie ma żadnego negatywnego wpływu na warunki korzystania z wód Jeziora S.. Istotnym także jest to, że ta część pomostu, która w całości znajduje się na lądzie posadowiona jest w tym samym miejscu sprzed odbudowy. W ocenie Sądu, to do właściwego organu należy ocena, czy wykazana w trakcie postępowania administracyjnego niezgodność sposobu wykonania danego urządzenia wodnego z warunkami określonymi w udzielonym przez ten organ pozwoleniu wodnoprawnym są na tyle istotne, że konieczne jest zastosowanie sankcji polegającej na cofnięciu, bądź ograniczeniu przedmiotowej decyzji. Cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego stanowi bowiem sankcję o charakterze ostatecznym. którą organ winien zastosować dopiero w sytuacji, gdy istnieje potrzeba weryfikacji sposobu, w jaki adresat decyzji realizuje udzielone pozwolenie wodnoprawne, ze względu na występujące rzeczywiste kolizje np. z innymi urządzeniami wodnymi albo też ogranicza bądź pozbawia możliwości korzystania przez pozostałe strony z ich nieruchomości lub przysługujących im praw. Jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pełnomocnik skarżącego twierdzi konsekwentnie, że zamiast tylko przebudować i rozbudować istniejący pomost, usunięto bezprawnie istniejące urządzenie wodne, a następnie wybudowano całkiem nowe. Przede wszystkim nie ma racji skarżący, iż pozwolenie wodnoprawne nie przewidywało dla pomostu nr (...) jego odbudowy i rozbudowy, lecz tylko przebudowę z rozbudowę. Otóż w pkt I. G) decyzji Starosty W. z dnia (...) sierpnia 2012 r. (znak sprawy: (...)), w oparciu o którą nastąpiła odbudowa i rozbudowa pomostu nr (...) organ wyraźnie dał temu wyraz zamieszczając następujące orzeczenie, cyt.: "Charakterystyczne parametry techniczne pomostu nr (...) po odbudowie i rozbudową(...)". Skoro pozwolenie wodnoprawne wyraźnie zobowiązywało do odbudowy pomostu, to oznacza, że całkowite zużyte techniczne poszczególnych jego elementów drewnianych - z uwagi na stan zagrożenia dla ludzi i mienia - należało oczywiście wymienić na nowe dla bezpieczeństwa jego użytkowników, co też uczyniono usuwając dotychczasowy pomost i odbudowując go na nowo z tych samych materiałów, a dodatkowo go rozbudowując na co też decyzja pozwalała. Odbudowa to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który uległ całkowitemu lub częściowemu zniszczeniu(zużyciu technicznemu). Skarżąca, w trakcie całego postępowania nie wykazała - wbrew temu co ustalił organ - jaki to jej indywidualny, osobisty, aktualny i rzeczywisty interes prawny został naruszony. Organ nie stwierdził przy tym naruszenia interesu publicznego, wręcz przeciwnie – interes ten został należycie zabezpieczony poprzez usunięcie istniejącego zagrożenia. W tych okolicznościach nie sposób przyznać racji stronie skarżącej kwestionującej legalność skarżonego orzeczenia. W ocenie Sądu, wydając decyzję uznaniową organ dokonał wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Normę wynikającą z art. 136 ust. 1 pkt 2 pr.w. należy bowiem stosować w powiązaniu z art. 1 pr.w. Decyzja wydana na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 2 p.w. nie może być efektem mechanicznego działania organu, a powinna być konsekwencją ważenia wartości stanowiących podstawę aksjologii prawa wodnego. Naturalnym miejscem wskazania fundamentów aksjologicznych ustawy jest początkowy jej artykuł, który w pewien sposób ją kształtuje. Treść art. 1 należy traktować jako merytoryczne podsumowanie ustawy, a nie jako jej formalne wprowadzenie. W art. 1 ust. 3 ustawy wskazano, że gospodarowanie wodami uwzględnia zasadę wspólnych interesów i jest realizowane przez współpracę administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności tak, aby uzyskać maksymalne korzyści społeczne. Ponadto gospodarowanie wodami jest prowadzone w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczać do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio zależnych od wód (ust. 4). Decydując zatem w oparciu o uznanie administracyjne organ orzekający w pierwszym rzędzie musi też kierować się określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Stosownie więc do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organy administracji obu instancji dowody podlegają natomiast ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, organ administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod kątem normy wynikającej z art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Orzeczenie organu nie jest dowolne. W ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, strona skarżąca podnosi zaniechanie dopuszczenia jej do udziału z pomiaru geodezyjnego – dokonanego na zlecenie organu - w dniu 8 maja 2017 r. Tożsamy zarzut dotyczy dowodu w postaci wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 21 czerwca 2017 r. W ocenie Sądu zarzuty te nie są słuszne. Wskazać należy, że uprawniony geodeta (na zlecenie Starosty W.) dokonał pomiaru geodezyjnego pomostu nr (...). Rezultatem wykonania takiego pomiaru jest mapa z inwentaryzacji pomostu, szkic polowy oraz zbiorcze zestawienie konturów obrysów pomostów (sporządzone w dniu 8 maja 2017 r. ). Tak sporządzony materiał dowodowy przygotowany został przez osobę, która ma stosowne uprawnienia zawodowe (nr (...)). Jak z powyższego wynika to nie pracownik organu dokonywał inwentaryzacji pomostu, lecz osoba prowadząca działalność pod firmą Usługi Geodezyjne i Kartograficzne "G." mgr inż. Ł. Z.. Tak przygotowany materiał dowodowy z inwentaryzacji pomostu należy traktować podobnie jak opinię biegłego. Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku zawiadamiania przez uprawnionego geodetę (czy też biegłego) o terminie, czasie i miejscu dokonywania pomiarów, czy też oględzin. Z dowodem takim strona lub jej pełnomocnik ma prawo zapoznać się w ramach przeglądania akt sprawy, o czym też organ pouczył stronę. W badanej sprawie organ prawidłowo zawiadomił, pismem z dnia 22 maja 2017 r.(doręczonym w dniu 2.06.2017 r.), pełnomocnika skarżącego o możliwości zapoznania się z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą pomostu nr (...) i możliwością wypowiedzenia się co do powyższego dowodu, z czego strona nie skorzystała. Podobnie jest z kwestią zarzutu braku udziału strony(jej pełnomocnika) w dniu 21 czerwca 2017 r. w "wizji" pomostu przez pracowników L. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektoratu we W., w trakcie której stwierdzili, iż "położenie pomostu nie wpływa niekorzystnie na sytuację w akwenie." Również i w tym przypadku przeprowadzone oględziny odbyły się bez inicjatywy i obecności organu. Nie mógł więc Starosta W. informować strony (pełnomocnika) o czynności, której nie przeprowadzał, a z wynikiem której strona (pełnomocnik) mogli zapoznać się w ramach instytucji zapoznania się z aktami sprawy. Przy czym pełnomocnik skarżącego nie sformułowała konkretnych zarzutów co do prawidłowości sporządzenia inwentaryzacji i wyniku wizji, poza brakiem udziału w tych czynnościach. Odnośnie zarzutu pominięcia przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji rozważań w zakresie przedłożonego przez skarżącego dowodu prywatnego w postaci pomiaru kontrolnego pomostów ( z dnia 8. 07. 2015 r.) dokonanego przez uprawnionego geodetę ( nr upr. (...)), stwierdzić należy, że nie jest to uchybienie na tyle istotne aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kwestię tą bowiem wyjaśnił dokładnie organ II instancji i jej wyjaśnienie zawarte zostało w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Zresztą oba pomiary geodezyjne (przedstawiony przez stronę i zlecony z urzędu) są zbieżne. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej z zakresu prawa materialnego. Nie stwierdzono także, aby w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej czy drugiej instancji naruszył przepisy procedury administracyjnej. W trakcie postępowania dotyczącego cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie ustalono aby zostały naruszone warunki tego pozwolenia. Organy przeprowadziły szczegółowe postępowanie w tym zakresie, dokonując w oparciu o zebrane dowody analizy treści decyzji z dnia 6 sierpnia 2012 r. oraz sposobu jej wykonania w zakresie pkt I.G), a wyciągnięte w oparciu o to postępowanie wnioski Sąd w pełni aprobuje. Nie jest słuszny również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do własnej utrwalonej praktyki orzekania, na skutek pominięcia okoliczności, że uprzednio organ ten cofnął pozwolenie wodnoprawne w stosunku do pomostu nr (...) (decyzja z dnia (...).02.2015 r. nr (...)). Jak podkreślił to słusznie organ odwoławczy, w przywołanej sprawie dotyczącej pomostu nr (...) stan faktyczny był bowiem odmienny od stanu faktycznego w badanej sprawie. Nie ma tutaj zatem mowy o utrwalonym orzecznictwie organu w tym zakresie. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji o bezzasadności zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego czy procedury administracyjnej, zaś zapadłe rozstrzygnięcia należy uznać za zgodne z prawem. W związku z powyższym w toku postępowania nie doszło do naruszenia cytowanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego zarzucanych w skardze. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.