II SA/Wr 760/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi O. K. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 333/20 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 600 zł (słownie: sześćset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego O. K. (dalej: skarżący), pismem z 15 listopada 2021 r., wniosła skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 333/20, którym to Sąd stwierdził, że: organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1350 złotych. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu 10 maja 2021 r Trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd upływał w dniu 8 czerwca 2021 r. W dniu 15 listopada 2021 r. skarżąca wywiodła do tutejszego Sądu skargę na niewykonanie wyroku podnosząc, że pomimo upływu terminu na wykonanie wyroku oraz złożenia w dniu 8 czerwca 2021 r. wniosku o wykonanie wyroku, organ do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji i nie przekazał przyznanej jej kwoty pieniężnej. W dniu 29 listopada 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wydał w sprawie decyzję, a pismem z dnia 21 grudnia 2021 r., organ zwrócił się do skarżącej o wskazanie numeru rachunku bankowego, na który ma zostać przekazana kwota przyznana skarżącej wyrokiem sądu. Pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. skarżąca wskazała numer rachunku i skierowała do Wojewody "prośbę o wykonania wyroku". Organ zlecił wykonanie przelewu zasądzonych kwoty w dniu 24 października 2022 r. Skargę, która wpłynęła do siedziby organu w dniu 22 listopada 2021 r. r., Wojewoda przekazał do Sądu po 11 miesiącach, w dniu 31 października 2022 r. (data wpływu do Sądu). W wywiedzionej skardze zarzucono Wojewodzie niewykonanie prawomocnego wyroku i wniesiono o: 1) wymierzenie organowi grzywny; 2) przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20 tys. złotych; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz 4) zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w pkt III niewykonanego wyroku, nakazano organowi rozstrzygnięcie sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W związku z bezskutecznym upływem wyznaczonego terminu, skarżący wezwał Wojewodę do jego realizacji pismem z 8 czerwca 2021 r. Pomimo tego wyrok nie został wykonany w żadnym punkcie, tzn nie wydano decyzji i przekazano skarżącej zasądzonych kwot. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz stwierdził, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej leży w dyskrecjonalnym uznaniu Sądu. Organ wskazał także, że niezachowanie terminu zakreślonego wyrokiem, jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców oraz braku wystarczającej obsługi kadrowej do terminowej obsługi spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną jej rozpoznania jest art. 154 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 529 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie skarżący spełnił wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czyniąc to skierowanym do organu pisemnym wezwaniem z dnia 8 czerwca 2021 r., czemu zresztą organ administracji nie zaprzecza. Przystępując natomiast do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30.05.2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 333/20, wyznaczył Wojewodzie termin 30 dni do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku były doręczone Wojewodzie w dniu 10 maja 2021 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 8 czerwca 2021 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z 12.05.1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ.: OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 k.p.a., tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku. Wydał ją dopiero po wniesieniu przez stronę skargi, tj w dniu 29 listopada 2021 r., natomiast przekazanie zasądzonych kwot zlecił jeszcze rok później, tj w październiku 2022 r. Uwadze Sądu nie umknęło również, że skargę na niewykonanie wyroku, która wpłynęła do organu w listopadzie 2021 r. i którą organ miał obowiązek przekazać do sądu w terminie 30 dni, przekazał dopiero w dniu 31 października 2022r., a zatem z ponad dziesięciomiesięcznym opóźnieniem. Warto również podkreślić, że organ przed wydaniem decyzji nie podjął żadnych czynności, co oznacza, że dysponował materiałem kompletnym do zakończenia sprawy, a jednak zwlekał z tym kilka miesięcy. Takiego zaniechania organu nie sposób bowiem interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i liczba podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 600 złotych będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z ażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, a co więcej, pomimo dysponowania aktami pozwalającymi na wydanie decyzji, organ wydał ją po czterech miesiącach po upływie terminu zakreślonego przez Sąd, co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku przydaje sądowi kompetencję przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wskazania wymaga, że na mocy przedmiotowego wyroku z dnia 3 lutego 2021 r., którym w sprawie została stwierdzona przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, skarżącemu przyznano już sumę pieniężną w wysokości 1350 zł. Podkreślić też trzeba, że suma pieniężna jako taka, z punktu widzenia skarżącego pełni rolę rekompensaty za niedogodność spowodowaną przewlekłością postępowania, jednocześnie dla organu ma charakter represyjno-dyscyplinujący. W niniejszej zaś sprawie, zdaniem Sądu, nie zaistniały okoliczności, które wymagałyby zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, skarżący bowiem przede wszystkim wskazał potrzebę dyscyplinowania organu, a tę funkcję spełni wymierzona organowi grzywny. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jest zgodne co do tego, że uzasadnienie wniosku o przyznanie sumy z art. 154 § 7 p.p.s.a., musi nawiązywać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (por. I SA/Wr 538/20, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, LEX nr 3177409 - wyrok z dnia 29 kwietnia 2021 r.). Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy kwocie 200 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.