II SA/Wr 761/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym oddala skargę. Wójt Gminy M. decyzją z dnia 8 czerwca 2006 r. (Nr [...]) umorzył postępowanie w sprawie wydania - na rzecz W. Ł. – decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budyniem gospodarczym przewidzianą do realizacji w M., na działce nr [...], [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 3 czerwca 2005 r. W. Ł. złożył wniosek o wydanie wyżej opisanej decyzji. Wobec faktu, iż Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym przewidziano realizację wnioskowanej inwestycji, postępowanie wszczęte na wniosek W. Ł., zostało, postanowieniem z dnia 7 lipca 2005 r. zawieszone na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Dnia 22 lutego 2006 r. Rada Gminy M. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi M. Uchwała Nr [...] podjęta w tym przedmiocie została zaś opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 90 pod poz. 1559. Po podjęciu zawieszonego postępowania, postanowieniem z dnia 18 maja 2006 r. organ stwierdził, że skoro dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - dalsze prowadzenie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Przedstawiona decyzja została oprotestowana przez W. Ł., który w odwołaniu wniósł o jej uchylenie oraz o zezwolenie na realizację zamierzonej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 23 sierpnia 2006 r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując powyższe rozstrzygnięcie organ powołał się na ogólną dyrektywę wyrażoną w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego określenie sposobów i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja lokalizacyjna jest więc "wyjątkiem" od reguły i inwestor musi się liczyć z "ryzykiem" wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zanim uzyska ona przymiot ostateczności. W takim przypadku postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe. Analizując akta sprawy, Kolegium stwierdziło, że skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w czasie, gdy dla terenu na którym planowano realizację inwestycji, nie obowiązywał plan miejscowy. Następnie Wójt korzystając z uprawnień przyznanych art. 62 ust. 1 przywołanej ustawy zawiesił wszczęte postępowanie na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Ponieważ przed upływem tego okresu Rada Gminy uchwaliła dla wsi M. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie z dniem 6 czerwca 2006 r. (30 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym), tym samym, od tego dnia, jedynie ten plan, przesądzał kwestie przeznaczenia objętego nim terenu (w tym również działki nr [...]) oraz sposób zagospodarowania i warunki jego zabudowy. Dlatego też postępowanie toczące się z wniosku W. Ł. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – należało- jako bezprzedmiotowe- umorzyć. Wobec wejścia w życie dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ lokalizacyjny zobligowany był do wydania właśnie takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie, wydana w takich okolicznościach decyzja o warunkach zabudowy byłaby nieważna. Z tych względów, w ocenie Kolegium, nie można uwzględnić zarzutów odwołania oraz wniosku o wydanie "zezwolenia" na realizację wnioskowanej inwestycji. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (i tym samym braku podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej) ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego należy do organu wydającego pozwolenie na budowę i będzie dokonana w toku tego postępowania. Nie zgadzając się z prezentowanym stanowiskiem W. Ł. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zwrócił się o wydanie pozytywnej decyzji na zabudowę jednorodzinną na działce nr 199 we wsi M. Skarżący podniósł, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, która wchodzi w skład jego gospodarstwa i chciałby zrealizować na niej "zabudowę farmerską", gdyż w przyszłości zainteresowany jest prowadzeniem gospodarstwa agroturystycznego. Obecnie ze względu na duże utrudnienia w prowadzeniu gospodarstwa bez prądu i wody, zmuszony był ponieść wysokie nakłady dla doprowadzenia tych mediów do jego działki. Ponieważ nie można na niej niczego budować dla obsługi "gospodarstwa" zmuszony jest dojeżdżać codziennie z W. 30 km. Skarżący poinformował również, że w grudniu 2005 r. zwrócił się do Wójta Gminy o niestosowanie zapisanego w planie miejscowym zakazu zabudowy dla jego działki, co jednak nie zostało uwzględnione. Z tych względów uważa dotychczasowe rozstrzygnięcia za "dyskryminujące" i "niehumanitarne" oraz wnosi o wydanie przez Sąd decyzji zezwalającej na wybudowanie domu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Przy ocenie zaskarżonych aktów nie mogą mieć więc zastosowania inne kryteria takie jak celowości czy słuszności. Ponadto – co wobec treści skargi należy podkreślić – sądy administracyjne wykonując przypisane im funkcje kontrolne, nie orzekają co do istoty sprawy, gdyż nie są kolejną (trzecią) instancją w postępowaniu administracyjnym. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest również uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie, kontroli Sądu poddana została decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, której podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Analizują wskazaną normę wyjaśnić należy, że nie zawsze istnieje możliwość osiągnięcia podstawowego celu postępowania administracyjnego jakim jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy. W toku postępowania mogą bowiem wystąpić przyczyny, które uniemożliwią organowi, w sposób trwały, podjęcie takiego orzeczenia. Właśnie dla takich sytuacji ustawodawca przewidział wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, która nie rozstrzygając w przedmiocie praw i obowiązków kończy postępowanie w danej instancji "w inny sposób" ( por. art. 104 k.p.a.). Brzmienie art. 105 § 1 nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości: w przypadku ustalenia, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, organ zobowiązany jest do zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Natomiast prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowić będzie istotne naruszenie przywołanego przepisu. W doktrynie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania, jako zasadnicza przesłanka umorzenia postępowania, może zaistnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, a może też powstać dopiero w trakcie toczącego się postępowania. Jest ona jednoznaczna z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Przyczyny powstania bezprzedmiotowości mogą wiązać się z podmiotem jak też z przedmiotem powstępowania. Przyczyną o charakterze podmiotowym będzie np. śmierć osoby fizycznej a przyczyną o charakterze przedmiotowym np. zniesienie podstaw prawnych do władczego działania organu administracji przez wydanie decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, s. 428). Dla oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia podstawowe znaczenie ma zatem wyjaśnienie, czy prawidłowo organy ustaliły, że w toku wszczętego na wniosek W. Ł. postępowania zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości, wiązana z ustaniem podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga odniesienia do przepisów prawa materialnego regulujących proces gospodarowania przestrzenią zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W przepisach ogólnych przywołanej ustawy zawarta została norma prawna mająca kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. W art. 4 ust. 1 wprowadzono bowiem zasadę, zgodnie z którą ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalane obecnie przez gminy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, powinny zatem określać nie tylko przeznaczenie terenu i sposób jego zabudowy, ale również i to, co do dnia wejścia w życie omawianej ustawy (11 lipca 2003 r.) obowiązkowo było przedmiotem konkretyzacji w decyzji – czyli warunki zabudowy. Dopiero jeżeli dla danego obszaru brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 4 ust. 2). Z przedstawionych przepisów wynika zatem oczywisty wniosek, że organy administracji publicznej mogą w sposób władczy i jednostronny - poprzez wydanie decyzji administracyjnej - kształtować sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, jedynie wówczas, gdy dla danego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe potwierdza również brzmienie art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy w myśl którego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. A contrario, od momentu w którym dla danego obszaru zaczyna obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - wójt, burmistrz lub prezydent - traci kompetencje i podstawy prawne do orzekania o warunkach zabudowy w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w indywidualnej sprawie. Dla utraty kompetencji bez znaczenia jest przy tym, czy wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało miejsce przed złożeniem przez inwestora wniosku o wydanie takiej decyzji, czy też już po jego złożeniu, w trakcie toczące się postępowania. Sam fakt, że plan taki zaczyna obowiązywać przesądza o utracie uprawnień do rozstrzygania o warunkach zabudowy w indywidualnym akcie administracyjnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że w trakcie zawisłego przed Wójtem Gminy M. postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 3 czerwca 2005 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w M., wszedł w życie w dniu 6 czerwca 2006 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi M. uchwalony uchwałą Rady Gminy z dnia 22 lutego 2006 r. Nr [...]. Fakt ten, spowodował, że organ wykonawczy gminy utracił kompetencje i podstawy prawne do ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej. Prawidłowo zatem, po uprzednim podjęciu postanowieniem z dnia 18 maja 2006 r. uprzednio zawieszonego postępowania, wydał następnie decyzję o umorzeniu postępowania. W sprawie niewątpliwie zaistniała bowiem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przedmiotowych, powodująca niemożność wydania orzeczenia rozstrzygającego co do istoty sprawy. Ta okoliczność zobowiązywała zaś organ pierwszej instancji do umorzenia postępowania. Również organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy i zastosował w właściwą podstawę prawną orzeczenia, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wobec faktu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy nie mogły uczynić zadość żądaniu skarżącego poprzez wydanie decyzji ustalającej na jego rzecz warunki zabudowy. Jak słusznie zauważyło Kolegium już samo wydanie decyzji orzekającej w kwestii ustalenia warunków zabudowy (niezależnie, czy byłoby to orzeczenie ustalające warunki zabudowy, czy też odmawiające ustalenia takich warunków) musiałoby prowadzić do istotnej wadliwości takiej decyzji, a w konsekwencji do wyeliminowania jej z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności. Powyższego stanowiska nie mogą skutecznie podważyć przedstawione w skardze argumenty. Większość z nich sprowadza się w istocie do kwestionowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzającego zakaz zabudowy na działce skarżącego. Wskazać jednak należy, że obrana obecnie przez stronę droga obrony swoich praw przez kwestionowanie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie może prowadzić do skutecznego podważenia wynikającego z planu miejscowego zakazu zabudowy. Skarżący winien zatem rozważyć inne możliwości ochrony swoich interesów, zwłaszcza te wynikające z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji i stąd, zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.