II SA/Wr 768/18

Dnia 14 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na zabudowie korytarza I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata G.S. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym kwotę 55,20 zł podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. zawiadomieniem z dnia 7 marca 2018 r. - na skutek licznych interwencji Z.W.– wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na zabudowie korytarza przez M. i A.J. w budynku nr (...) położonym w C., na działce nr (...) i jednocześnie wyznaczył termin przeprowadzenia dowodu z oględzin w budynku. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu materiału dowodowego organ I instancji decyzją z dnia (...) maja 20018 r. nr (...), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2017 r. , poz. 1257) oraz na podstawie art. 83 ust. 1 – ustawy z dnia7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. z 2017 roku poz. 1332 z późniejszymi zmianami), umorzył postępowanie w sprawie w/w robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przeprowadzonej kontroli wynika, że Państwo J. wykonali zabudowę korytarza zgodnie z przepisami prawa budowlanego, została ona poprzedzona skutecznym zgłoszeniem, na które organ administracji architektoniczno – budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Kontrolujący pracownicy PINB stwierdzili, że wykonane roboty są o małym stopniu skomplikowania. Nie stwierdzono wadliwości wykonanych prac, jak też naruszenia przepisów technicznych w tym przepisów ochrony przeciwpożarowej. Zabudowana część korytarza o pow. ok. 4 m² nigdy nie stanowiła i nie mogła stanowić drogi ewakuacyjnej i w ocenie przedstawiciela Komendy Powiatowej Państwowej straży Pożarnej w K.G. uczestniczącego w kontroli, wykonie tych robót nie wpływa negatywnie na swobodne korzystanie z klatki schodowej. Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. Z. W., S.J., A. C. złożyły odwołanie od powyższej decyzji oraz wniosek o przywrócenie terminu do rozpatrzenia odwołania od decyzji administracyjnej z dnia (...) maja 2018 r. (...) oraz wniosek o przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym PINB (...) w wyniku zgłoszenia jak to określiły "samowoli budowlanej" w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej C. (...) oraz nadanie statusu strony osoby bezpośrednio pokrzywdzonej z tytułu bezprawnej zabudowy korytarza przy lokalu nr (...). (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dna (...) sierpnia 2018 r. nr (...) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ stwierdził, że skoro zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. z dnia (...)maja 2018 r. nie została doręczona wnioskującym, to nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania. Okoliczność ta nie stanowi również wytłumaczenia przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania i braku winy po stronie skarżących. Następnie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dna (...) sierpnia 2018 r. nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm), rozpoznając odwołanie Z.W., A. C. oraz S. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. z dnia (...) maja 2018 r. znak (...), w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na zabudowie korytarza przez Państwa A.i M.J.w budynku nr (...) położonym w C., na działce nr (...) - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołującym przysługują tytuły własności lokali mieszkalnych ( Pani Z. W. jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr (...), Pani A. C.jest właścicielka lokalu mieszkalnego nr (...) natomiast S. J. jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr (...)) oraz posiadają udziały w częściach wspólnych budynku nr (...) położonego w C., jednakże poza powołaniem się na tytuł własności do lokalu mieszkalnego i współwłasności do części wspólnych nieruchomości, w obrębie której wykonano przedmiotową inwestycję, skarżące nie wykazały naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego, poprzez wykonanie zakwestionowanych przez nie robót budowlanych przez A. i M. J., ani też nie wykazały jakie konkretnie naruszenie warunków korzystania z ich prawa do lokali mieszkalnych, wywołała decyzja organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Zdaniem organu dla uznania za stronę postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu prawa budowlanego nie wystarczy powoływanie się na sam fakt, że jest się współwłaścicielem części wspólnych, objętych inwestycją budowlaną, czy też objętych oddziaływaniem takiej inwestycji. Argument tego rodzaju mógłby podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym, własnym konkretnego członka wspólnoty. Natomiast interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty mieszkaniowej. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali jest wspólnota mieszkaniowa. Odwołującym się właścicielkom lokali mieszkalnych, w ocenie organu, nie przysługuje przymiot strony w sprawie wykonanych przez A. i M. J. robót budowlanych. Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczyło nieruchomości wspólnej (zabudowy części korytarza), zatem odnosiło się wyłącznie do praw i obowiązków Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr (...), położonego w C., na działce nr (...). Organ wyjaśnił, że nieruchomość wspólna jako całość, jest stosunkiem prawnym współwłasności, a udziałowi właścicieli w tej współwłasności, w świetle art. 50 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1025), przypisać należy status części składowej nieruchomości lokalowej. Jednocześnie jednak, interes właścicieli lokali w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, jako członków wspólnoty, jest chroniony i reprezentowany przez wspólnotę, w imieniu której działa zarząd. Organ zaakcentował, że w sprawach tych nie przysługuje właścicielom indywidualna ochrona, gdy wykonane roboty nie obejmują ich lokalu. Przyznanie odwołującym przymiotu strony powodowałoby, że w jednej sprawie ich interes prawny byłby podwójnie reprezentowany, tj. z jednej strony przez nich samych, a z drugiej przez wspólnotę, co poddawałoby w wątpliwość celu istnienia instytucji wspólnoty i zarządu rzeczą wspólną. Pismem z dnia 7 września 2019 r. Z. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...)sierpnia 2018 r. nr (...). Powyższej decyzji zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, naruszenie praw i obowiązków skarżących, naruszenie interesów prawnych oraz obrazę przepisów prawa obowiązującego oraz prawa zaufania obywateli do sądów i organów. Naruszenie prawa materialnego i "faktycznego". Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca złożyła również wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia z kosztów sądowych i procesowych oraz o ustanowienie adwokata. W uzasadnieniu skarżąca opisała stan faktyczny sprawy oraz wskazała, że wskutek bezprawnego zabudowania korytarza zostało zabudowane też okno, a w konsekwencji mieszkańcy budynku ponoszą wiele negatywnych konsekwencji ( ograniczenie swobodnego i bezpiecznego poruszania się i przebywania w budynku, ma to również wpływ na zdrowe i higieniczne warunki życia w budynku). Skarżąca wskazała również, że przedmiotowa zabudowa rażąco naruszyła jej interesy finansowe. Kolejno skarżąca zarzuca błędne ustalenia i zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Według skarżącej, aby umorzyć postępowanie administracyjne musi być ono bezsporne. W niniejszej sprawie istnieje wiele sprzeczności, wadliwości, błędów niewyjaśnionych przez (...)WINB. Jednym z nich jest brak prawidłowego ustalenia stron postępowania. Skarżąca zarzuca również nierozpoznanie przez (...)WINB odwołania skarżących oraz nieuznanie przez organ II instancji wyroku sądowego z dnia 17 maja 2018 r. po sygn. I ACa 290/18. Następnie skarżąca wskazuje, że administrator nieruchomości PHU"D." nie posiada odrębnego pełnomocnictwa do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawach przekraczających zwykły zarząd przed sądami i organami. Zdaniem skarżącej, administrator nieruchomości nie może być stroną w niniejszym postępowaniu i nie może reprezentować interesów skarżącej. W odpowiedzi na skargę, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dnia 19 października 2018 r. do Sądu wpłynęła odpowiedź skarżącej na odpowiedź na skargę (...)WINB. W piśmie skarżąca zarzuca: 1) brak podstawy prawnej oddalenia skargi, 2) brak akceptacji wyroku sądu z dnia 17 maja 2018r. o sygn. Akt I Aca 290/18, podanie przez organ jako podstawy prawnej niezgodnego z prawem uzasadnienia. Skarżąca wniosła również o zwrot kosztów procesowych oraz o zasądzenie na jej rzecz odszkodowania od organu. Dnia 27 grudnia 2018 r. do Sądu wpłynęła odpowiedź uczestniczki postępowania A. C. na przedmiotową skargę. W piśmie wskazując, że zostały naruszone art. 12 k.w.l., art. 206 k.c., art. 22 ust, 3 pkt 4 k.w.l. oraz art. 25 podkreśliła, że zostało popełnionych wiele błędów proceduralnych, prawnych i faktycznych na szkodę jej i całej Wspólnoty Mieszkaniowej. Uczestniczka wskazała, że domaga się rozbiórki zabudowy na koszt właściciela lokalu oraz zapłatę odszkodowania na jej cześć i Wspólnoty Mieszkaniowej za bezprawne zajęcie części wspólnej oraz o zasądzenie kosztów procesu jako osobie poszkodowanej. Dnia 28 stycznia 2019 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej złożył pismo uzupełniające stanowisko wyrażone w skardze oraz w odpowiedzi na odpowiedź od skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucając: 1) naruszenie art. 28 k.p.a .i w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w wyniku przyjęcia iż skarżącej nie przysługuje status strony postępowania, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy – w szczególności z uwagi na tożsamość osoby będącej Inwestorem z osobą odpowiedzialną za reprezentowanie Wspólnoty Mieszkaniowej tj. Pani A. J.– skarżąca dysponuje przymiotem strony postępowania administracyjnego, 2. naruszenie art. 7 w zw. Z 77 § 1 w zw z art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie się od merytorycznego rozpoznania przedmiotowego postępowania, a tym samym od zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób kompleksowy. Mając na uwadze powyższe, wniósł o: 1. uchylenie decyzji nr (...) (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2018 r. znak (...) oraz o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. z dnia (...) maja 2018 r. znak (...) 2. przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższonych o kwotę podatku od towarów i usług. Oświadczają, że koszty te ( w tym opłata) nie została zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu, pełnomocnik wskazuje, że decyzje jako wadliwe powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Kolejno w piśmie zostały przywołane przepisy art. 28 k.p.a. i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. albowiem umorzył, postępowanie odwoławcze w wyniku wadliwego przyjęcia, iż skarżącej przysługuje status strony postępowania. Pełnomocnik wskazuje również, że tożsamość osoby prawnej będącej Inwestorem z osobą odpowiedzialną za reprezentowanie Wspólnoty Mieszkaniowej tj. Pani A. J. jednoznacznie wskazuje na brak zapewnienia ochrony członkowi Wspólnoty, którym jest Skarżąca przez właściwy organ. Ponadto działalność inwestora w charakterze członka zarządu wspólnoty w sposób jaskrawy wykazuje działanie sprzeczne z interesem wspólnoty, a tym samym każdego członka. Podkreślono również, że organ odwoławczy poprzestając jedynie na weryfikacji statusu Skarżącej w ramach postępowania administracyjnego. (...)WINB uchylił się od merytorycznego rozpoznania przedmiotowego postępowania, a tym samym od zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób kompleksowy, w szczególności materiału dowodowego przekazanego przez Skarżącą, Dnia 13 lutego 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu na okoliczność ich treści – opinię prawną z dnia 1 lutego 2019 r. dotycząca pisma Urzędu Gminy – M. – Komisji Infrastruktury Technicznej z dnia 21 czerwca 2001 r. o nieudzieleniu zabudowy korytarza Państwu J. w 2001 r. z powodu tego, że korytarz jest zbyt wąski aby go adaptować na cele mieszkaniowe, a okno które się tam znajduje jest jedyną drogą ewakuacyjną. Dnia 6 marca 2019 r. skarżąca wniosła pismo do Sądu dotyczące wyznaczenia rozprawy na dzień 14 marca 2019 r. o godz. 10:00. Kolejno dnia 12 marca 2019 r. wpłynęło pismo skarżącej, z którego wynika, że po kontakcie z adwokat Panią A. S., mimo zaleceń pełnomocnika, skarżąca wnosi o przywrócenie terminu do zaskarżenia decyzji nr (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, według kryterium legalności, stwierdzić należy, że nie narusza ona przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Należy wyraźnie podkreślić, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy wykażę on, że inwestycja będzie miała ub już ma – w powiązaniu z odpowiednimi przepisami administracyjnego prawa materialnego – bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do swojego lokalu (patrz. m.in. wyrok NSA z 15.02.2017r., sygn.akt II OSK 671/15; wyrok NSA z 22.04.2015, sygn.akt II OSK 2266/13). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową z mocy prawa. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 ww. ustawy, sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Tak rozumiane zarządzanie obejmuje czynności prawne ( w tym rozporządzanie rzeczą), czynności faktyczne (np. remont, konserwacja obiektu) i czynności polegające na załatwianiu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami. Już w 2001 r. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. wyjaśniono, że w celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali), odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty mieszkaniowej na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków. Przepisy ustawy o własności lokali nie wskazują na odrębność interesów prawnych wspólnoty mieszkaniowej oraz właścicieli poszczególnych, wyodrębnionych lokali mieszkalnych, uprawniających do występowania jako strona postępowania. Wobec tego w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. Oznacza to, że właściciel lokalu z uwagi na brak interesu prawnego (posiada tylko interes faktyczny) nie posiada co do zasady przymiotu strony pomimo, że przysługuje mu prawo współwłasności do nieruchomości wspólnej. Dopiero w sytuacji, gdy wylegitymuje się on indywidualnym interesem prawnym odrębnym od interesu prawnego reprezentującej go wspólnoty mieszkaniowej, może występować obok wspólnoty mieszkaniowej. W takiej sytuacji winien on wykazać konkretną zindywidualizowaną okoliczność, która godzi w jego interes prawny oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania w sprawie. Skarżąca takiego indywidualnego interesu prawnego nie wykazała. W szczególności skarżąca nie wykazała interesu wykraczającego poza zakres interesu chronionego przez Wspólnotę Mieszkaniową sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Wykonane bowiem roboty budowlane związane z odgrodzeniem części korytarza nie oddziałują bezpośrednio w żaden sposób na jej lokal mieszkalny, nie ograniczają także skarżącej w zagospodarowaniu jej lokalu, ani jego użytkowaniu. Zatem zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, zarówno co do samego rozstrzygnięcia jak i argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, iż odwołująca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu wszczętym z urzędu pismem PINB w K. G.z dnia 7 marca 2018 r. Podnoszone natomiast przez pełnomocnika skarżącej zarzuty dotyczące, w szczególności naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a., z uwagi na tożsamość osoby będącej inwestorem a osobą odpowiedzialną za reprezentowanie Wspólnoty Mieszkaniowej, tj. p. A. J., nie mogą odnieść zamierzonego skutku z uwagi na to, że skarżąca posiada tylko interes faktyczny a nie interes prawny w niniejszej sprawie. Z tych więc też przyczyn organ odwoławczy nie mógł sprawy rozpoznać merytorycznie, co oznacza, że i dalsze zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są chybione. Do ochrony zaś obiektywnego porządku prawnego uprawnione są inne podmioty, m.in. prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, każdy w zakresie swoich właściwości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ) skargę oddalił. Orzeczenie o przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącej, znajduje oparcie w treści przepisu § 21 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.