II SA/Wr 769/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi S.S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej dokonanie na koszt własny rozbiórki wiaty dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. Nr [...], którą nakazano S.S.: 1) dokonanie na koszt własny rozbiórki dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego wiaty gospodarczej na działce nr 125/1 AM-1 w miejscowości L.Ś., gm. B., 2) złożenie informacji o wykonaniu obowiązku wynikającego z pkt. 1 tej decyzji, D. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W zaskarżonego uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] r. Nr [...] została doręczona S.S. w dniu 14 czerwca 2014 r. (czego dowodzi znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji). Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia zostało natomiast nadane w placówce pocztowej dopiero w dniu 29 lipca 2014 r. (o czym świadczy stempel pocztowy na kopercie, w której odwołanie przesłano). Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że strona postępowania wnosząca odwołanie nie zachowała wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym została prawidłowo pouczona przez organ I instancji. W skardze na powyższe postanowienie S.S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 129 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy wniósł on odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu decyzji z dnia [...] r. Nr [...], a więc termin ten zachował. – art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ granicy swobodnej oceny dowodów i uznanie, że zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi dowód, że decyzja z dnia [...] r. została doręczona skarżącemu w dniu 14 czerwca 2014 r., podczas gdy skarżący nigdy nie podpisał potwierdzenia odbioru w dniu 14 czerwca 2014 r., a więc do doręczenia decyzji skarżącemu w tym dniu nigdy nie doszło, jak również poprzez sprzeczne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego przyjęcie, że decyzja z dnia [...] r. mogła zostać dostarczona skarżącemu w dniu 14 czerwca 2014 r., podczas gdy niemożliwym jest doręczenie decyzji w dacie sprzed wydania samej decyzji (data rzekomego doręczenia 14.06.2014 r. (czerwiec), a data wydania decyzji 11.7.2014 r. (lipiec)). – art. 46 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja została skarżącemu doręczona w dniu 14 czerwca 2014 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy zwrotne podpisane przez skarżącego potwierdzenie odbioru decyzji, podczas gdy skarżący nigdy nie podpisał zwrotnego potwierdzenia odbioru, a więc nie potwierdził własnym pismem okoliczności doręczenia pisma ze wskazaniem daty doręczenia, a widniejący na przedmiotowym dokumencie podpis nie należy do skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez nadanie biegu wniesionemu przez niego odwołaniu od decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, w tym koszów udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł, oraz dopuszczenie wymienionych w niniejszym piśmie dowodów, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę, strona podniosła ponadto, że w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. została skarżącemu doręczona w dniu 14 czerwca 2014 r, czego dowodzi znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji, oraz że w związku z tym skarżący wnosząc odwołanie dopiero w dniu 29 lipca 2014 r. nie zachował 30-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzając powyższe, organ – zdaniem skarżącego - naruszył przepis art. 129 § 2 k.p.a., bowiem decyzja ta została doręczona mu w dniu 15 lipca 2014 r., a więc strona wnosząc odwołanie w dniu 29 lipca 2014 r. dochowała 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Ponadto, skarżący sprecyzował także, że doręczenie skarżącemu decyzji z dnia [...] r. nastąpiło w dniu 15 lipca 2014 r., kiedy to skarżący znalazł zaadresowaną do niego przesyłkę w skrzynce pocztowej znajdującej się przy jego domu. Skarżący nigdy nie podpisał własnym podpisem żadnego dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Wiadomość, że decyzja została skarżącemu doręczona rzekomo w dniu 14 czerwca 2014 r., skarżący powziął dopiero wskutek zapoznania się z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Skarżący jako że fizycznie wyjął przesyłkę ze skrzynki pocztowej dopiero w dniu 15 lipca 2014 r. posiadał uzasadnione okolicznościami jak i faktami przekonanie, że decyzja została mu w dniu 15 lipca 2014 r. doręczona, albowiem w tym dniu skarżący faktycznie przesyłkę odebrał. W odniesieniu do powyższego, skarżący wnosząc odwołanie w dniu 29 lipca 2014 r. dochował 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania. Z uwagi na powyższe okoliczności, skarżący podniósł, że podpis składający się z imienia i nazwiska skarżącego wraz ze wskazaniem daty odbioru widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie należny do niego. Skarżący nigdy nie podpisał zwrotnego potwierdzenia odbioru, albowiem przesyłka zawierająca decyzję nigdy nie została doręczona skarżącemu przez listonosza w dniu 14 czerwca 2014 r., ani w żadnym innym dniu. Nadto, podpis ten stanowi dowód dokonania przestępstwa polegającego na podrobieniu podpisu skarżącego. Skarżący wniósł o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność, że skarżący w dniu 14 czerwca 2014 r., ani w żadnym innym dniu, nie podpisał własnoręcznie imieniem i nazwiskiem potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] r., jak również wskazanej na potwierdzeniu daty oraz, że podpis ten należy do zupełnie innej osoby, a nie do skarżącego. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, gdy jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie go przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga S.S. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do jego uchylenia. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było wydane przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie z dnia [...] r. Nr [...], którym stwierdzono uchybienie przez S.S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. Nr [...]. Kwestią, która podlegała zatem ocenie sądowej, było zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 134 k.p.a.. Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy decyzja organu I instancji została doręczona S.S. w dniu 14 lipca 2014 r.. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji wynika, że adresowana do Państwa S. i S.S. przesyłka została odebrana osobiście przez S.S.. Termin do wniesienia przez S.S. odwołania mijał zatem w dniu 28 lipca 2014 r.. Odwołanie zostało jednak nadane w placówce pocztowej dopiero w dniu 29 lipca 2014 r., co potwierdza stempel pocztowy na kopercie, w której przesłano odwołanie. Mając na uwadze powyższe, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że strona postępowania wnosząca odwołanie nie zachowała wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Tym samym zarzut skargi naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a.. Należy bowiem wskazać, że – wbrew twierdzeniu skarżącego - zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi dowód, że decyzja z dnia [...] r. została doręczona skarżącemu w dniu 14 lipca 2014 r., organ odwoławczy jedynie błędnie – na skutek oczywistej omyłki pisarskiej - wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jako datę doręczenia dzień 14 czerwca 2014 r.. To uchybienie jednak – w świetle materiału sprawy – nie miało wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Doręczanie pism, zgodnie z art. 39 k.p.a., odbywa się za pokwitowaniem. Przez pokwitowanie należy rozumieć potwierdzenie doręczenia pisma przez odbierającego pismo swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Własnoręczny podpis odbierającego pismo potwierdza nie tylko jego odbiór, ale i datę doręczenia; wskazanie przez odbierającego daty doręczenia jest najlepszą rękojmią, że data ta jest zgodna z rzeczywistością (por. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998, s. 202). W razie gdy odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może potwierdzić doręczenia, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu (art. 46). Zasada doręczania pism za pokwitowaniem nie ma zastosowania także wówczas, gdy adresat odmawia przyjęcia pisma (art. 47), w razie tzw. doręczenia zastępczego oraz gdy strony zostały zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organu w sposób przewidziany w art. 49. Istotnym elementem pokwitowania jest data doręczenia pisma, z którą związane są różnego rodzaju skutki prawne. Podpis odbiorcy pisma na pokwitowaniu nie stanowi tak istotnego elementu, jak określenie daty doręczenia. Z tego też względu brak podpisu nie pozbawia doręczenia skuteczności, a jedynie wymaga wskazania przyczyny jego braku na pokwitowaniu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 1568/01, LEX nr 109336). Pisma doręczane za pokwitowaniem przez operatora pocztowego są przesyłkami rejestrowanymi, czyli przesyłkami pocztowymi przyjętymi za pokwitowaniem przyjęcia i doręczanymi za pokwitowaniem odbioru (art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529). Zgodnie z art. 17 w/w ustawy potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 46 k.p.a. należy zwrócić uwagę na przepisy Rozdziału 8 Działu I kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego instytucję doręczeń. I tak zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (art. 40 § 1). Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43). W niniejszej sprawie – jak wskazano wyżej – na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji widnieje podpis S.S., zatem należało przyjąć, że decyzja ta została skarżącemu doręczona w dniu 14 lipca 2014 r.. Przy czym podkreślić wypada, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie wskazał, jak podnosi skarżący, "o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy zwrotne podpisane przez skarżącego potwierdzenie odbioru decyzji", tylko, "czego dowodzi znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji". Ponadto, organ w żadnym miejscu postanowienia nie wskazał, że skarżący podpisał zwrotne potwierdzenie odbioru ani, że widniejący na przedmiotowym dokumencie podpis należy do skarżącego. Powyższe prowadzi do wniosku, że wniosek o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa nie jest konieczne. Ponadto, należy stwierdzić, że twierdzenie skarżącego, że doręczenie jemu decyzji z dnia [...] r. nastąpiło w dniu 15 lipca 2014 r., kiedy to skarżący znalazł zaadresowaną do niego przesyłkę w skrzynce pocztowej znajdującej się przy jego domu, jest sprzeczne ze stanem faktycznym wynikającym z przedstawionych wyżej akt sprawy, jak również sprzeczne z wymogami w/w przepisów k.p.a., zgodnie z którymi pokwitowanie jest dowodem doręczenia decyzji, zaś data na nim widniejąca datą dokonania doręczenia. Datę doręczenia nie może stanowić ani dzień znalezienia przez adresata przesyłki w skrzynce pocztowej, ani dzień oddania przesyłki adresatowi przez dorosłego domownika, ani żaden inny. "Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą skutki prawne. Na przykład od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy dokonania czynności proceduralnych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. Instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania (np. decyzje, postanowienia) albo uczestniczenie w tych czynnościach (wezwania, zawiadomienia)" (zob. A. Wróbel, Komentarz do art.39 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. Lex). W wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 3/08, publ. LEX nr 468732) NSA stwierdził, że "czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w rozdziale 8 pt.: "Doręczenia" kodeksu postępowania administracyjnego (art. 39-49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji". Regulacje rozdziału 8 mają również chronić obywatela przez nadużyciami ze strony pozostałych uczestników postępowania administracyjnego. To nie strony ustalają datę doręczeń, a przepisy prawa. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.