II SA/Wr 77/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody D. z dnia 30 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 757zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia 10 sierpnia 2009 r. nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę A. SA w W. stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], przy ul. K. [...] we W. na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-24, obręb [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. S., właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością na której zaplanowano budowę inwestycji. Odwołujący się zarzucił, że decyzję wydano z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, gdyż podjęto ją na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 18 listopada 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji, która to decyzja, wydana została niezgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu skarżący w dniu 14 sierpnia 2009 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na względzie powyższą okoliczność strona odwołująca się wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania wywołanego jej wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2009 r., ewentualne o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Argumentując swoje stanowisko A. S. wskazywał przede wszystkim na wadliwość decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą inwestor dołączył do wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Wadliwość ta polegała na tym, że decyzja lokalizacyjna podjęta została z pozbawieniem odwołującego się prawa czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie (decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została mu doręczona pomimo, że wcześniej organ pierwszej i drugiej instancji uznał A. S. za stronę postępowania). Odwołujący się uważa, że do czasu rozpoznania jego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę spornej stacji bazowej telefonii komórkowej powinno być zawieszone, ewentualnie decyzja organu pierwszej instancji winna być uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero bowiem wynik wznowionego postępowania zadecyduje o losach decyzji lokalizacyjnej a w konsekwencji również o losach decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 30 listopada 2009 r. Nr [...] Wojewoda D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wykazywał, że wyniku przeprowadzonej przez niego kontroli wniosku o pozwolenie na budowę oraz przedłożonych wraz z nim dokumentów pod kątem zgodności z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 150, poz. 1118 z późn. zm.) stwierdził, że warunki określone w przywołanym przepisie zostały spełnione. Ponadto wniosek o pozwolenie na budowę – zgodnie z art. 32 ust. 4 przywołanej ustawy - złożony został w okresie ważności decyzji lokalizacyjnej a projekt budowlany jest zgodny z postanowieniami tej decyzji. Inwestor przedłożył również prawidłowo sporządzone oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Postępowanie administracyjne wykazało, że projekt jest prawidłowy i kompletny pod względem wymogów wynikających z art. 34 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Mając zatem na względzie treść art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane organ pierwszej instancji nie mógł odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do sformułowanego alternatywnie wniosku strony dotyczącego zawieszenia postępowania Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie w sprawie pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej prowadzono w oparciu o decyzję Prezydenta W. z dnia 18 listopada 2008 r., Nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Omawiana decyzja uzyskała przymiot ostateczności i podlega wykonaniu. Trwałość decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.), wyraża się bowiem w tym, że decyzja obowiązuje tak długo dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona nową decyzją, opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Wobec powyższego wiosek o wzruszenie decyzji ostatecznej o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mógł spowodować przeszkody w podjęciu rozstrzygnięcia o udzieleniu pozwolenia na budowę, tym bardziej, że nie towarzyszyło mu podanie o wstrzymanie wykonalności decyzji lokalizacyjnej. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł A. S.. Zarzucając w petitum skargi naruszenie art.6, art. 7, art. 123 § 1 i § 2, art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 97 § 4 i art. 101 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania odwoławczego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 740zł. Nadto, na wypadek nieuwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji przez organ administracji, wniesiono o wstrzymanie zaskarżonej decyzji przez Sąd na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek ten Sąd rozpoznał w postanowieniu z dnia 22 marca 2010 r. odmawiając wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zawarty został wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem strony o wznowienie postępowania lokalizacyjnego. Co istotne, wniosek ten nie został rozpatrzony przez Wojewodę. Zaskarżona decyzja "oddala odwołanie" co oznacza, że organ faktycznie nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania, jednak nie podjął w tym przedmiocie stosownego orzeczenia w formie postanowienia. Zdaniem strony, wydaniu takiego orzeczenia nie stało na przeszkodzie to, że wniosek zawarty został w odwołaniu od decyzji. Wojewoda nie wydał odrębnego postanowienia jak również w treści decyzji nie zawarł odrębnego orzeczenia odnoszącego się do wniosku o zawieszenie postępowania. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że zaskarżona decyzja w swoim rozstrzygnięciu odnosi się również do wniosku o zawieszenie postępowania, skarżący podniósł, że decyzja ta jest wadliwa. W jego ocenie kwestia wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jest ona niezbędnym elementem dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Treść tego pierwszego rozstrzygnięcia determinuje treść pozwolenia na budowę. Decyzja lokalizacyjna jest warunkiem sine qua non wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ architektoniczno-budowlany. Wskazując na analogię pomiędzy decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego a decyzją o warunkach zabudowy, skarżący dla potwierdzenia prezentowanego stanowiska przytoczył wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., sygn.akt III RN 77/01. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej zawieszenia postępowania organ wskazał, że oceny podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 k.p.a.) dokonuje z urzędu organ prowadzący dane postępowanie. Natomiast sygnalizacja zawieszenia postępowania nie mogła wywołać zamierzonego skutku, gdyż przesłanka zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w niniejszym przypadku nie zachodziła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( § 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje więc przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm – zwanej dalej u.p.p.s.a). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć wypada, że kontroli Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Z przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia 10 sierpnia 2009 r. skarżący A. S. zawarł wniosek o zawieszenie postępowania ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Nie budzi wątpliwości, że adresatem wniosku był organ odwoławczy. Bezsprzecznie strona żądała zawieszenia postępowania przed organem drugiej instancji wskazując, że zaistniały przyczyny określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lub też uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, po to, aby ten organ zawiesił postępowanie, gdyż (w ocenie strony ) zaistniała obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania. Do wniosku o zawieszenie postępowania Wojewoda odniósł się jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując na brak podstaw do zastosowania tej instytucji prawnej. Strona skarżąca kwestionuje w skardze zarówno formalną jak i merytoryczną poprawność "załatwienia" jej wniosku przez organ drugiej instancji. Wskazać zatem należy, że kodeks postępowania administracyjnego określa obligatoryjne (art. 97 § 1 k.p.a.) i fakultatywne (art. 98 § 1 k.p.a.) przyczyny zawieszenia postępowania. Z mocy ustawy fakultatywne zawieszenie postępowania dopuszczalne jest tylko na zasadzie dyspozycyjności, gdy z wnioskiem o zawieszenie wystąpi strona na żądanie której wszczęto postępowanie i nie sprzeciwią się temu inne strony postępowania. Skuteczność czynności procesowych strony (w przypadku wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania) poddana jest jednak ocenie organu, który zawiesza postępowanie bądź odmawia zawieszenia postępowania. Natomiast w przypadku obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania wniosek strony o zwieszenie postępowania nie jest konieczny. W przypadku ich wystąpienia, organ ma obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji, gdyby strona wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania wskazując na obligatoryjne podstawy zawieszenie postępowania, jej wniosek może zostać nierozpatrzony w formie prawem przewidzianej przez organ. Zasada czynnego udziału strony gwarantuje jej bowiem prawo do składania w toku postępowania wniosków i żądań istotnych dla ochrony jej interesu prawnego a organy zobowiązane są ich rozpatrzenia w odpowiedniej formie. W przypadku wniosku o zawieszenie postępowania organ winien wypowiedzieć się w sprawie zawieszenia postępowania w formie postanowienia o którym – jak wskazuje art. 101 § 1 k.p.a. - zobowiązany jest zawiadomić strony. Tak w doktrynie jak i w judykaturze wskazuje się, że użyte w art. 101 sformułowanie "sprawa zawieszenia postępowania" którą organ załatwia w formie postanowienia, obejmuje: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania a także postanowienie o odmowie podjęcia zwieszonego postępowania (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, LEX 2009, wyd. III). Ponadto w wyroku z dnia 13 lipca 2006 r. (I OSK 1405/05) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że każdy wniosek o zawieszenie postępowania, niezależnie od zasadności takiego żądania, musi być rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Wymagane jest zatem wydanie postanowienia, a także pouczenie strony o prawie do zaskarżenia takiego aktu (art. 101 § 3 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania w formie postanowienia pozbawia stronę prawa do wniesienia zażalenia, a więc pozbawia stronę jednej instancji przy kontroli prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie. Tym samym prowadzi to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W konsekwencji takie działanie organu pozbawia również stronę możliwości uzyskania kontroli zasadności stanowisk organów administracyjnych co do zawieszenia postępowania w postępowaniu sądowym (art. 3 § 2 w związku z art. 52 § 1 i § 2 u.p.ps.a.). Dlatego zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w przywołanym wcześniej wyroku, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania. Mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi Sąd stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski, przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, winien był zająć stanowisko w formie prawem przewidzianej – a więc w formie zaskarżalnego postanowienia – co do zaistnienia obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania wskazanych przez odwołującego się we wniosku zawartym w odwołaniu od decyzji Prezydenta W.. Postanowienie w tym przedmiocie nie zostało jednak wydane, co oznacza, że organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Nawet jeżeli organ uważa, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania, winien był swoje stanowisko w tym względzie wyrazić w sposób prawem przewidziany odpowiedniej formie. Zaniechanie wydania stosownego orzeczenia pozbawiło stronę możliwości obrony swoich praw przez kwestionowanie go w drodze zażalenia do organu wyższego stopnia a następnie w skardze do sądu administracyjnego. Konkludując, stwierdzone naruszenie prawa procesowego zobowiązywało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c u.p.p.s.a. Dodać wypada, że wskazany przepis nie uzależnia uchylenia zaskarżonej decyzji od jednoznacznego wpływu ustalonego naruszenia przepisów na wynik prowadzonego postępowania. Wystarczy, że zaistniałe uchybienie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro wniosek strony o zawieszenie postępowania ze względu na prowadzony nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji lokalizacyjnej nie został rozpatrzony w formie prawem przewidzianej a następnie orzeczenie w tym zakresie nie zostało zweryfikowane w toku kontroli instancyjnej, to jest to okoliczność, która mogła rzutować na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanej ustawy. Na wysokość zasądzonej kwoty składa się wpis sądowy (500 zł) koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz kwota odpowiadająca uiszczonej opłacie skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).