II SA/Wr 770/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak (spr.), Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na czynność Wójta Gminy D. w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki stanowiącej 70% odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości wywłaszczonej pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości. Decyzją z dnia 11 maja 2023 r. Nr 354/2023, podjętą na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f, art. 11i, art. 12 ust 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162; dalej: ustawa) oraz art. 21 § 1 pkt 1, art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy D. z dnia 8 września 2022 r., Starosta Powiatu Wrocławskiego zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i podział nieruchomości oraz udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy K. śladzie ulicy [...] w m. K. – ETAP I wraz z likwidacją kolizji z siecią kanalizacji sanitarnej oraz likwidacją kolizji z siecią elektroenergetyczną". Następnie Starosta wydał w dniu 10 maja 2024 r. decyzję Nr 436/2024, którą w oparciu o art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, 1e i 3, art. 22 i art. 23 ustawy oraz art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej: u.g.n.) w związku z art. 104 K.p.a.: 1) ustalił odszkodowanie na rzecz M. S. (dalej: skarżąca) w wysokości 100 100,00 zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb K. gmina D., która na mocy ww. ostatecznej decyzji 11 maja 2023 r. przeszła na własność Gminy D.; 2) zobowiązał do wypłaty odszkodowania, o którym mowa w pkt. 1 decyzji, Gminę D. Od powyższej decyzji Wójt Gminy D. wniósł odwołanie. Pismem z dnia 31 lipca 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o wypłatę zaliczki w wysokości 70 % kwoty ustalonego odszkodowania. W odpowiedzi na wniosek Wójt pismem z dnia 29 sierpnia 2024 r. odmówił wypłaty wnioskowanej części rekompensaty, stwierdzając, że wykładnia językowa przepisu art. 12 ust. 5a ustawy wskazuje, iż ust. 4g odnosi się jednoznacznie do decyzji, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Zważywszy na fakt, że decyzji z dnia 11 maja 2023 r., na podstawie której nastąpiło wywłaszczenie działki nr [...], nie został dotychczas nadany rygor natychmiastowej wykonalności, Gmina na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do wypłaty wnioskowanej zaliczki. Pismem z dnia 17 września 2024 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której zaskarżyła czynność Wójta z dnia 29 sierpnia 2024 r. polegającą na odmowie wypłaty zaliczki wynoszącej 70 % ustalonego odszkodowania, zarzucając jej naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na nierównym traktowaniu osób objętych decyzjami wywłaszczeniowymi w zakresie prawa do zaliczki a przejawiający się na uznawaniu prawa do zaliczki osobom, którym odebrano jedynie władztwo nad nieruchomością, i odmowie tego prawa osobom, którym własność nieruchomości odebrano definitywnie; b) art. 12 ust. 5a ustawy z uwagi na jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osobie uprawnionej do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie przysługuje prawo do zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, iż skoro zaliczka przysługuje osobie, której ograniczono prawo własności (na podstawie nieostatecznej decyzji z rygorem), to tym bardziej przysługuje osobie, której własność odebrano definitywnie; c) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. 1995 Nr 36, poz. 175; dalej "Konwencja") poprzez jego pomięcie, co doprowadziło do przyjęcia, iż osobie wywłaszczonej nie przysługuje prawo do wypłaty chociażby części odszkodowania w wysokości 70 % ustalonego odszkodowania w momencie, w którym utraciła własność nieruchomości; d) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego pominięcie, co doprowadziło do przyjęcia, iż pomimo utraty prawa własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego stronie nie przysługuje nawet prawo do zaliczki w wysokości 70 % ustalonego odszkodowania; 2) przepisów postępowania, tj.: a) art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP z uwagi na odmowę wykonania ciążącego na organie ustawowego obowiązku wypłaty zaliczki w wysokości 70 % ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; b) art. 8 K.p.a. z uwagi na odstąpienie od zasady pogłębiania zaufania lokalnej społeczności do organu władzy samorządowej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta, uznanie uprawnienia do otrzymania zaliczki w wysokości 70% ustalonego odszkodowania wraz z odsetkami z tytułu opóźnienia lub zwłoki w jej zapłacie, nakazanie organowi wypłaty zaliczki wraz z odsetkami oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 615 zł. W uzasadnieniu skargi skarżąca neguje, że nieostateczna decyzja, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności daje większe uprawnienia w obrębie zabezpieczenia praw majątkowych podmiotu wywłaszczonego, niż podmiotowi wywłaszczonemu ostateczną decyzją. Jej zdaniem narusza to zasadę równości wobec prawa i zasadę demokratycznego państwa prawnego. Prawidłowa wykładnia art. 12 ust. 5a ustawy powinna prowadzić do wniosku, że uprawnienie do wystąpienia o zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania przysługuje osobie uprawnionej do odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w artykule 12 ust. 4 ustawy, czyli osobie której nieruchomość staje się z mocy prawa własnością samorządu, a to następuje z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Tymczasem osoba pozbawiona własności nie nabywa prawa choćby do części odszkodowania za wywłaszczenie. Jest to wbrew zasadzie racjonalnego ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując w pierwszej kolejności, że zaskarżona czynność zawiera wyraźne odniesienie i wyjaśnienie regulacji prawnej leżącej u jej podstaw, tj. regulującego zasady wypłaty spornej zaliczki art. 12 ust. 5a ustawy. Celem sformułowanej w tym przepisie instytucji zaliczkowania nie było skonstruowanie generalnego uprawnienia osób wywłaszczanych do szybszego uzyskania części świadczenia odszkodowawczego, lecz wyszczególnienie określonej grupy osób, tj. tych, wobec których w wydanej decyzji wywłaszczeniowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 5a w zw. z ust. 4g ustawy). To bowiem jedynie te osoby zostały w szczególnych warunkach (szczególnym tempie) pozbawione władztwa nad nieruchomością. Takie rozumienie, tj. oparcie się na literalnym brzmieniu przytoczonej regulacji, znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej do systemu prawnego przytaczany art. 12 ust. 5a ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 118; dalej "ustawa wprowadzająca"). Dodatkowo przyjęte stanowisko organu potwierdza stała linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym przywołany w zaskarżonej czynności wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r. (sygn. akt I OSK 3091/15, LEX nr 2444450), jak również wyroki NSA dnia 21 lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2768/15 LEX nr 2336835; sygn. akt I OSK 2801/15, LEX nr 2336836). W świetle powyższego, organ wskazał, że wysnute przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego sugerujące naruszenie reguł konstytucyjnych, konwencyjnych, ustawowych oraz kodeksowych są chybione. Opierają się one w istocie na wadliwym podejściu do interpretacji art. 12 ust. 5a ustawy, która zgodnie z zamiarem prawodawcy i stałą linią orzeczniczą nie mogłaby nastąpić przy zastosowaniu przytoczonego wnioskowania a fortiori, lecz winna nastąpić zgodnie z właściwszym dla prawa administracyjnego wnioskowaniem a contrario. Jednocześnie, wbrew argumentacji skarżącej, nie sposób uznać, że literalne spojrzenie na art. 12 ust. 5a ustawy pozbawia wywłaszczonych odszkodowania, narusza prawo do poszanowania mienia lub też prowadzi do zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością ochrony interesu powszechnego a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek. Dokonana zaskarżoną czynnością odmowa w żaden sposób bowiem nie ogranicza uprawnienia skarżącej do uzyskania odszkodowania zgodnie z przyjętymi regułami ustawowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Istota sporu skoncentrowana jest na czynności Wójta w postaci pisma odmawiającego wypłaty zaliczki wynoszącej 70% odszkodowania ustalonego decyzją Starosty, z tytułu utraty prawa własności nieruchomości wywłaszczonej pod budowę drogi. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) na wniosek właściwego zarządcy drogi. Do obligatoryjnych elementów decyzji ZRID należy zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (art. 11f ust. 1 pkt 5) oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 11f ust. 1 pkt 6). Według art. 12 ust. 1 ustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 ustawy). Jak stanowi art. 12 ust. 4a ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). Według art. 12 ust. 4g ustawy, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Powołane przepisy decyzję ZRID, której jednym ze skutków jest przejście na własność podmiotu publicznego (Skarbu Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nieruchomości, wiążą z wypłatą odszkodowania na rzecz podmiotu, któremu odjęto nieruchomość. Ustalenie odszkodowania następuje w odrębnej decyzji organu, który wydał decyzję ZRID. Jednocześnie ustawodawca dywersyfikuje decyzję ZRID, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g) oraz decyzję ostateczną (której wykonalność oparta jest na jej uostatecznieniu się, a nie na nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, art. 12 ust. 4a). Kontrowersja w kontrolowanej sprawie sprowadza się do kwestii wypłaty zaliczki tytułem odszkodowania ustalonego we wskazanej decyzji "odszkodowawczej". O zaliczce stanowi art. 12 ust. 5a ustawy: na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Litera przepisu jest jasna, i ustawodawca wiąże wypłatę zaliczki z decyzją ustalającą wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g (art. 12 ust. 4g). Z kolei powtórzyć trzeba, że ust. 4g stanowi wyłącznie i jednoznacznie o decyzji ZRID, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wnioskując a contrario, w ust. 4g nie ma mowy o decyzjach ZRID, które nie uzyskały rygoru natychmiastowej wykonalności, czyli o decyzjach ZRID ostatecznych (inaczej mówiąc decyzjach ZRID, których wykonalność związana jest z ich ostatecznością). Oznacza to nic innego jak to, że decyzje ZRID ostateczne nie zostały przez ustawodawcę skorelowane z możliwością ubiegania się o zaliczkę z wniosku osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania. Taki wniosek jest zdaniem Sądu oczywisty i w pełni zgodny z brzmieniem przepisów prawnych. Sąd uznał zatem, że należało się kierować zasadą clara non sunt intepretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jest jasne), według której nie poddaje się interpretacji jasnych przepisów prawa, których sens jest oczywisty (w piśmiennictwie prawniczym na ten temat zob. M. Zieliński, Aspekty zasady "clara non sunt interpretanda", (w: ) S. Wronkowska, M. Zieliński (red.), Szkice z teorii prawa i szczegółowych nauk prawnych, Poznań 1990, s. 176). Za przywołaną regułą idzie zasada zakazu dalszego prowadzenia wykładni w sytuacji uzyskania jednoznacznego znaczenia danej normy (zob. T. Spyra, Granice wykładni prawa. Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni, Warszawa–Kraków 2006, s. 74). Skoro w realiach sprawy bezspornie mamy do czynienia z decyzją ZRID nie opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, to organ właściwy w sprawie wydania decyzji "odszkodowawczej" nie miał podstaw prawnych do wypłaty przedmiotowej zaliczki. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, to w zakresie interpretacji art. 12 ust. 5a Sąd już się wypowiedział, i nie podzielił argumentacji skarżącej. Podniesione w skardze przepisy Konstytucji stanowią o zasadzie równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), dopuszczalności wywłaszczenia (art. 21 ust. 2) oraz działaniu organów władzy na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Sąd ocenił, że nie stanowi naruszenia równości ustawowa regulacja prawna różnicująca skutki prawne decyzji administracyjnych w zależności od charakteru danej decyzji, biorąc pod uwagę przesłanki nadania decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności. Trzeba wyjaśnić, że sytuacja faktyczna właściciela nieruchomości pozbawionego władztwa nad przedmiotem tej własności nie jest tożsama z sytuacją osoby, która została pozbawiona prawa własności, a która oczekuje na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wskazane osoby nie znajdują się w takiej samej sytuacji faktycznej. Nie mamy więc naruszenia zasady równości wobec prawa. Uprawnienie do uzyskania zaliczki na poczet ustalonego już odszkodowania ustawodawca przyznał bowiem jedynie tym osobom, które pozostając właścicielem nieruchomości, zostały pozbawione jednego z elementów jej istoty, tj. prawa do posiadania przedmiotu własności. Dopuszczalność wypłaty zaliczki powiązana zatem została z faktem nadania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Natomiast osoby pozbawione prawa własności zachowują prawo do uzyskania odszkodowania, mającego stanowić wynagrodzenie pozbawionego prawa. Nie może być mowy o uchybieniu dopuszczalności wywłaszczenia, ponieważ cel publiczny nie jest kwestionowany, słuszność odszkodowania również nie jest przedmiotem sporu w tej sprawie, zaś prawodawca konstytucyjny wypowiada się jedynie o słusznym odszkodowaniu, nie stanowiąc w tym zakresie o zaliczce, pozostawiając ewentualne regulacje ustawodawcy zwykłemu. O zasadzie legalności działania władzy Sąd już roztrząsał, nie widząc podstawy prawnej dla orzeczenia przez organ w kształcie wnioskowanym przez skarżącą. Art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności statuuje zasadę poszanowania mienia i ochrony własności. W ocenie Sądu nie doszło do ekscesu organów w tym zakresie, zwłaszcza że Konwencja pozostawia państwu uregulowanie korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Szczegółowe zasady wypłaty zaliczki, takiej jak w danej sprawie, nie pozbawiają skarżącej własności ani odszkodowania, a jedynie określają uwarunkowania chronologiczne wypłaty odszkodowania. W przestawionym kontekście, zważywszy że wbrew temu co twierdzi skarżąca organ nie miał podstaw prawnych do wypłaty zaliczki, nie nastąpiło także naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. Już finalnie wskazać trzeba, że judykatura zdecydowanie wiąże dopuszczalność wypłaty zaliczki z faktem nadania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2768/15), i Sąd w niniejszym składzie takie stanowisko podziela. Uwzględniając powyższe rozważania i stan faktyczny sprawy, należało stwierdzić, że ponieważ decyzji wywłaszczeniowej wydanej w stosunku do skarżącego nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, to Gmina nie miała podstaw prawnych do wypłaty wnioskowanej przez skarżącą zaliczki w trybie art. 12 ust. 5a w zw. z ust. 4g u.dr.pub. Tym samym wszystkie zarzuty i żądania skargi należało uznać za nieuzasadnione. Z podanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.