II SA/Wr 782/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi K.K. o wymierzenie grzywny Staroście J. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 50/14 postanawia umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 19 maja 2014r. sygn. akt II SA/Wr 50/14 tut. Sąd uwzględniając skargę skarżącego uchylił decyzję Wojewody D. i decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił znaczenie doprecyzowania przez skarżącego inwestora treści wniosku o pozwolenie na budowę oraz omówił związane z tym zadania właściwego organu. Z treści projektu budowlanego wynikało, że inwestor planuje rozbiórkę i odbudowę budynku, ewentualnie jego wykonanie od początku. Tymczasem zarówno inwestor, jak i organy obu instancji odmiennie i rozbieżnie określały przedmiot wniosku. W rezultacie nie można według aktualnego stanu sprawy jednoznacznie wskazać przedmiotu inwestycji, co z kolei nie pozwala na ocenę zgodności zamierzenia z planem miejscowym. W dniu 11 sierpnia 2014r. zwrócono organowi odwoławczemu akta administracyjne oraz odpis wyroku ze stwierdzeniem prawomocności. Akta te wraz z odpisem wyroku wpłynęły do Starosty w dniu 4 sierpnia 2014r. Organ ten w dniu 24 września 2014r. wezwał skarżącego do określenia rzeczywistego zakresu robót budowlanych w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu 30 września 2014r. skarżący wezwał organ do wykonania wyroku sygn. II SA/Wr 50/14. W piśmie z dnia 17 października 2014r. skarżący podtrzymał dotychczasowy zakres i treść wniosku. W konsekwencji organ pismem z dnia 3 grudnia 2014r. zawiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania. Skarżący natomiast w dniu 28 listopada 2014r. wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda postanowieniem z dnia 24 lutego 2015r. uwzględnił to zażalenie i nakazał właściwemu organowi wydanie decyzji. Kolejno organ wydał postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., a następnie w dniu 15 kwietnia 2015r. decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. W dniu 20 listopada 2014r. wpłynęła bezpośrednio do sądu skarga skarżącego o wymierzenie Staroście grzywny z tytułu niewykonania wyroku II SA/Wr 50/14. Według skarżącego Sąd zobowiązał organ do wydania pozwolenia na budowę, co nie nastąpiło. W skardze powołano przepisy art. 12 i art. 35 k.p.a. oraz art. 154 p.p.s.a.. Sąd przesłał skargę do organu w dniu 3 grudnia 2014r. W odpowiedzi na skargę organ twierdził, że niezwłocznie przystąpił do realizacji wskazań zawartych w wyroku, podejmując próbę uzyskania od skarżącego doprecyzowania rzeczywistego charakteru planowanych robót budowlanych i dostosowania do tego treści wniosku. Organ ponowił tę próbę i również nie uzyskał od inwestora wymaganego przez Sąd wyjaśnienia i zmiany wniosku. Dlatego pozostawił wniosek bez rozpoznania. Organ nie dołączył do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych. W uzupełnieniu skargi wskazano, że stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. nie stanowiło wykonania wyroku i było na tym etapie postępowania niedopuszczalne. Niezwłocznie po uzyskaniu od organu akt administracyjnych sprawa została skierowana na rozprawę. W piśmie procesowym z dnia 29 września 2015r. organ zarzucił bezprzedmiotowość postępowania, bowiem wyrok nie został wydany w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ powtórzył, że prawidłowe wykonanie wskazań utrudniała postawa skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W dniu wniesienia skargi, czyli w dniu 3 grudnia 2014r. (art. 54 § 1 p.p.s.a. i art. 83 § 3 p.p.sa.) przepis art. 154§1 p.p.s.a. stanowił podstawę prawną do wniesienia skargi m.in. w przypadku "bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu ...". Oznacza to, że w tej dacie skarga była dopuszczalna. Jednak stan prawny uległ zmianie. Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r., poz. 658) nadano nowe brzmienie art. 154 § 1 p.p.s.a., obowiązujące od dnia 15 sierpnia 2015r.. W obecnym stanie prawnym skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie "w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ...". Oznacza to, że w dniu rozstrzygania nin. sprawy skarga stała się niedopuszczalna, co nastąpiło w toku postępowania sądowego. Jak się powszechnie przyjmuje w nauce prawa procesowego, o sposobie obowiązywania nowych przepisów procesowych decyduje ustawodawca. Ma ona do wyboru zasadę jednolitości postępowania, według której wszczęte postępowanie prowadzone jest aż do jego zakończenia według przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania, albo zasadę stadiów postępowania, według której nowe przepisy obowiązują dopiero na określonym etapie postępowania, przykładowo do zakończenia postępowania w danej instancji, albo wreszcie zasadę aktualizacji, według której nowe przepisy procesowe stosowane są bezpośrednio, czyli czynności procesowe i orzekanie w sprawie następuje w oparciu o przepisy nowej ustawy. Postuluje się zazwyczaj wybór zasady aktualizacji, a w każdym razie, w przypadku milczenia ustawodawcy obowiązuje reguła stosowania nowych przepisów procesowych. Oczywiście ustawodawca może łączyć w jednej ustawie, rozmaite zasady stosowania nowych przepisów, jak to uczynił w ustawie nowelizującej ustawę procesową dla sądów administracyjnych. W przypadku wyboru zasady aktualizacji zawsze mogą powstać wątpliwości natury konstytucyjnej, przykładowo obawa naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, w aspekcie pewności prawa. W odniesieniu do ustanowienia zasady bezpośredniego stosowania przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. w nowym brzmieniu do spraw wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji, takie obawy nie zachodzą. Jak wiadomo, zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu żądanie skargi polegało na wniosku o wymierzenie organowi grzywny z powodu niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 p.p.s.a.. Jednak skarżący, który oczekiwał załatwienia sprawy w rozsądnym terminie lub ponadto uzyskania odszkodowania za zwłokę organu, mógł oprócz tego wnieść skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 p.p.s.a.. Jak wiadomo Sądowi, skarżący skorzystał z tej podstawowej możliwości i wniósł ponadto skargę na bezczynność. Omawiany rodzaj skargi z art. 154 §1 p.p.s.a stanowił dodatkowy jedynie środek dyscyplinujący organ, a jego wykorzystanie nie było wcale konieczne dla skutecznego dochodzenia naprawienia szkody wywołanej zwłoką organu. Skarga ta stanowiła w rzeczywistości rodzaj skargi na bezczynność organu, a jedynie o ograniczonej skuteczności (por. wyroki II OSK 1975/11 lub I OSK 1177/11 z powołanym w nich orzecznictwem, postanowienie I OSK 332/11, wyrok II CSK 398/10 z glosą M. Karpiuka w Lex). Prowadzi to do wniosku, że nowelizacja wyeliminowała pomocniczy i niekonieczny środek prawny, służący nie tyle ochronie uprawnień skarżącego, ile raczej represjonowaniu organu, możliwemu przy równoległym wykorzystaniu pozostałych środków. Nowa regulacja pozbawiła przejściowo skarżących pewnych uprawnień procesowych, zachowując nadal w mocy dalej idące środki ochrony ich sfery prawnej. W ocenie Sądu nie mogły więc powstać wątpliwości odnośnie konstytucyjności nowelizacji art. 154 § 1 p.p.s.a. W omawianej sytuacji prawnej, jak już wspomniano, skarga stała się niedopuszczalna, skoro odpadła podstawa prawna umożlwiająca jej wniesienie. Niedopuszczalność dotyczy bowiem również skarg wniesionych przed wejściem w życie nowelizacji. Wobec niedopuszczalności następczej skargi, niedopuszczalna stała się możność oceny jej zasadności i orzekania merytorycznego. Z tej właśnie przyczyny postępowanie w nin. sprawie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało stosownie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Postępowanie wywołane skargą należało więc umorzyć i dlatego orzeczono jak w sentencji postanowienia. J.T. 29.10.15r.