II SA/Wr 783/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz - sprawozdawca Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 27 czerwca 2012 r. nr VI/30/2012 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna oddala skargę. Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zmiany studium z powodu naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten wymaga, aby organ uchwalając studium rozpatrzył nieuwzględnione przez burmistrza uwagi do projektu studium. Rozstrzygnięcie organu o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały w sprawie studium. Tymczasem załącznik do zaskarżonego studium zawiera jedynie listę uwag nieuwzględnionych przez burmistrza. Jak wynika z wyjaśnień organu i dokumentacji podejmowania uchwały, poszczególne uwagi omawiane były przez komisje Rady Miejskiej, natomiast sama Rada nie dokonała merytorycznego rozstrzygnięcia odnośnie uwag. Samego przegłosowania listy uwag nie można uznać za takie wymagane rozstrzygnięcie. Oznaczało to istotne naruszenie procedury uchwalania studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Nie odbyło się bowiem ani indywidualne rozstrzyganie co do poszczególnych uwag, ani nawet ich rozpatrzenie w grupach tematycznych (uwagi dotyczyły kwestii elektrowni wiatrowych, braku właściwego poinformowania mieszkańców oraz przeznaczenia poszczególnych działek). Organ ograniczył się do rozpatrzenia całej listy uwag. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z poglądem, że uwagi powinny zostać poddane indywidualnemu głosowaniu. W nin. sprawie organ osobno głosował nad listą uwag, po szczegółowym omówieniu treści załącznika. Nie nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z dołączonych przez organ dokumentów, zaskarżona uchwała w § 2 wymienia jako załącznik nr 4 rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag do projektu zmiany studium. Według uzasadnienia uchwały, do projektu zgłoszono 11 uwag, z których jedna została uwzględniona w całości, zaś pozostałe, w tym jedna uwzględniona częściowo zostały przedstawione do ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. tut. Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Wr 785/11 stwierdził nieważność uchwały. Jak wiadomo tut. Sądowi urzędowo wyrok ten nie dotyczył kwestii rozstrzygania o uwagach. Do kolejnego projektu zgłoszono 93 uwag, z których 11 zostało przez burmistrza uwzględnionych. Pozostałe uwagi, w tym 54 częściowo uwzględnione zostały przedstawione do ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ. Załącznik nr 4 do uchwały obejmuje ,,Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Olszynie w sprawie uwag wniesionych do wyłożonego projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna". W załączniku opisano uwagi nieuwzględnione przez burmistrza, przez podanie liczby porządkowej, podmiotu zgłaszającego uwagę, treści uwagi oraz sposobu rozstrzygnięcia przez burmistrza wraz z uzasadnieniem tego rozstrzygnięcia. Uwagi pogrupowano w uwagi dotyczącego wniosków o wykreślenie możliwości lokalizacji farm wiatrowych – uwagi częściowo uwzględnione odnośnie pewnych terenów (w sumie 47 uwag), uwagi postulujące odsunięcie inwestycji wiatrowych (6 uwag, nieuwzględnione), uwagi dotyczące braku właściwego poinformowania o wyłożeniu projektu studium (6 uwag, nieuwzględnione), uwagi postulujące odsunięcie inwestycji wiatrakowych (7 uwag, dot. innych terenów niż poprzednie, nieuwzględnione), kolejne uwagi postulujące zaniechanie lokalizacji elektrowni wiatrowych (osobno zgrupowane z uwagi na zróżnicowanie uzasadnienia uwag, 11 uwag nieuwzględnionych) oraz uwagi dotyczące przeznaczenia określonych działek (5 uwag, nieuwzględnione). Z treści załącznika nie wynika więc w sposób wyraźny, czy zawiera on rozstrzygnięcie organu czy burmistrza. Zagadnienie to wyjaśnia dalsza dokumentacja uzyskana przez skarżącego w toku postępowania nadzorczego. Według wyjaśnień organu (k. 9-10 akt sądowych) poszczególne uwagi zostały przez organ rozpatrzone w sposób opisany w protokole z sesji Rady, ponadto wcześniej uwagi były omawiane na komisjach Rady z udziałem zastępcy burmistrza. Na sesji wyjaśnienia co do uwag złożyli burmistrz i zastępca. Uwzględniono wniosek radnej, aby załącznik nr 4 głosować osobno. Odnoście tej kwestii radni nie zgłosili innych wniosków lub pytań, więc nie odbyło się głosowanie odrębnie co do poszczególnych uwag, lecz całego załącznika. Według protokołu z sesji Rady radny zgłosił wniosek o oddzielne głosowanie załącznika nr 4 i uzyskał informację od przewodniczącego, że tak zostało zdecydowane jeszcze na komisjach. Radni zgłosili szereg pytań dotyczących elektrowni wiatrowych oraz elektrowni z innych źródeł odnawialnych. Dokonano uściślenia opisu jednej z uwag w załączniku nr 4. Przewodniczący wskazał, że rozstrzygnięcia burmistrza oraz Rady w kwestii uwag były omawiane na komisjach. Dokonano uzupełnienia w rozstrzygnięciach Rady odnośnie treści pewnej grupy uwag oraz w uzasadnieniu ich nieuwzględnienia. Rozstrzygnięcia Rady wraz z dokonanymi poprawkami zostały przyjęte większością głosów. W dalszej kolejności poddano pod głosowanie cały projekt uchwały. W oparciu o powyższe dokumenty Sąd dokonał oceny dochowania przez organ procedury przewidzianej w art. 12 ust. 1 u.p.z.p., przede wszystkim w świetle wnikliwych i trafnych ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku sygn. II OSK 337/10. W wyroku tym NSA podkreślił, że zgodnie z art. 7 Konstytucji przy podejmowaniu uchwały w sprawie studium rada gminy obowiązana jest ściśle przestrzegać sformalizowanej procedury. Określony w art. 12 ust. 1 wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania studium i stwarza jedną z możliwości wpływania na treść studium. Rozstrzygnięcie rady powinno mieć charakter merytoryczny i indywidualny. Rada musi więc ocenić zasadność wniesionej uwagi i zdecydować czy uwagę uwzględnia czy też nie. Według NSA należy ustalić, czy nastąpiło osobne rozpatrzenie uwag do studium przez radę, ponowne wobec rozstrzygnięcia burmistrza oraz czy rada przedstawiła określone stanowisko wobec listy nieuwzględnionych przez niego uwag. Powinno być wiadomo, czy to rada uwzględniła lub odrzuciła poszczególne uwagi lub ich listę. Rada powinna podjąć odrębną uchwałę w tym przedmiocie, poprzedzoną dyskusją na sesji rady, podczas której uwagi powinny być wnikliwie rozważone. Powinien być dochowany dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag, zatem najpierw przez burmistrza, a kolejno przez radę odnośnie uwag nieuwzględnionych. Istotne jest, czy z protokołu sesji wynika, że radni w rzeczywistości rozpatrzyli zgłoszone uwagi i zajęli stosowne stanowisko. Uwzględniając powyższe oceny prawne, przedstawiające prawidłową wykładnię art. 12 ust. 1 u.p.z.p. i naświetlające znaczenie tego fragmentu procedury oraz skutki jej naruszenia jako w tym przypadku naruszenie istotne (art. 28 ust. 1 ustawy). Sąd doszedł do przekonania, że w nin. sprawie stwierdzone uchybienia proceduralne nie były istotne. Podstawowym uchybieniem organu było niezaznaczenie w sposób wyraźny w załączniku nr 4, że zawiera on rozstrzygnięcia organu. Wprawdzie sugeruje to tytuł załącznika, ale w jego treści powołano ,,sposób rozstrzygnięcia przez Burmistrza". Było to jednak wynikiem wadliwego zredagowania tego dokumentu. Z dokumentów poprzedzających podjęcie osobnej uchwały rozstrzygającej ponownie uwagi nieuwzględnione przez burmistrza wynika niewątpliwie, że uwagi te były rozpatrywane przez radnych zarówno w trakcie prac komisji, jak i na sesji rady. O tym, że ,,sposób rozstrzygnięcia" pochodzi od Rady, a nie od burmistrza, świadczy dokonanie poprawek i uzupełnień w przedstawieniu tego sposobu przez radnych na sesji radu oraz ich przegłosowanie. Protokół z sesji wyjaśnia, dlaczego uwag nie głosowano indywidualnie lub w grupach tematycznych. Po prostu radni uznali dotychczasowe dyskusje nad sposobem rozstrzygnięcia uwag oraz wyjaśnienia burmistrza, mające miejsca podczas obrad Komisji, a następnie Rady za wystarczające. Nie zgłosili dalszych wątpliwości czy potrzeby dalszego dyskutowania o zasadności rozstrzygnięć burmistrza. Nie oznacza to, że uprzednio nie zostały one wnikliwie rozpatrzone. Sąd dostrzega istotne różnice w stanach faktycznych nin. sprawy oraz sprawy II OSK 337/10. Oczywiście organ nie powinien powoływać się na błędne oceny prawne zawarte w wyroku tut. Sądu uznanym przez NSA za zapadły z naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy. Organ nadzoru trafnie zwrócił uwagę na określone naruszenia procedury przez organ, związane ze stosowaniem art. 12 ust. 1 ustawy. Sąd nie podzielił jedynie oceny skarżącego, że były to naruszenia istotne. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że w nin. sprawie zapewniony został udział czynnika społecznego przy rozpatrywaniu zasadności uwag. Nie była formalnie głosowana lista uwag nieuwzględnionych przez burmistrza, lecz merytorycznie rozpatrywana ponownie kwestia zasadności uwag, zakończona poprawieniem i uzupełnieniem listy przez radę oraz jej własnym rozstrzygnięciem. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 11.02.2013 r.