II SA/Wr 783/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant asystent sędziego Bartłomiej Hamadyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. udzielono skarżącemu pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego. Decyzję doręczono tego samego dnia pełnomocnikowi inwestora, zaś pozostałym podmiotom uznanym za strony w dniach 13.07, 15.07, 18.07 i 19.07. 2011 r. Od decyzji nie złożono odwołania i stwierdzono jej ostateczność z dniem 3.08.2011 r. Jak podano w uzasadnieniu decyzji, sąsiednia nieruchomość zabudowana stanowi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej i kilkunastu właścicieli odrębnych lokali, zaś część lokali stanowi przedmiot spółdzielczego prawa do lokalu. Zarząd sprawuje spółdzielnia (art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 18 ust. 1 u.w.l.), więc według organu wydającego pozwolenie na budowę, podmioty spółdzielczego prawa do lokalu nie mają przymiotu strony. Odległość projektowanego budynku od pomieszczeń kuchennych z oknami w ścianie szczytowej sąsiedniego budynku nie spełnia wymogów § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jednak organ na podstawie upoważnienia Ministra Infrastruktury (art. 9 ust. 2 p.b.) wyraził zgodę na odstępstwo od warunków technicznych § 12 ust. 1 pkt 1, § 13 ust. 1 i § 39 w.t. Stronami byli właściciele lokali w budynku spółdzielczym objęci odstępstwem od § 13 w.t., nie zaś D. P. mająca jedynie spółdzielcze prawo do lokalu. Postanowieniem z dnia [...] r. organ ten odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na wniosek Z.P. i kilkunastu innych osób, złożony z powołaniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż podmioty te nie miały przymiotu strony jako spółdzielcy reprezentowaniu w dotychczasowym postępowaniu przez spółdzielnie mieszkaniową. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wyraził pogląd prawny, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę byli nie tylko właściciele lokali wyodrębnionych, ale ponadto osoby posiadające własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu, jeżeli inwestycja bezpośrednio oddziałuje na ich lokale. W nin. sprawie dotyczy to lokali, których okna kuchenne znajdują się w ścianie szczytowej sąsiedniego budynku, do którego projektowany budynek zostanie dobudowany. Organ ten zalecił rozpatrzenie wniosków o wznowienie osobno, z uwagi na zróżnicowany status prawny wnioskodawców w dotychczasowym postępowaniu oraz obecnie i zróżnicowane okoliczności rzutujące na ocenę dopuszczalności wznowienia. Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 416/12 tut. Sąd oddalił skargę skarżącego na to postanowienie, zaś wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2952/12 sąd odwoławczy oddalił skargę kasacyjną skarżącego od tego wyroku. Według zgodnych ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniach tych wyroków (art. 153 p.p.s.a.), osoba legitymująca się własnościowym prawem do lokalu może mieć własny indywidualny interes w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, o ile nowo projektowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na lokal tej osoby i przy czym ten interes prawny wcale nie musi zostać naruszony. Wymaga podkreślenia, że sąd odwoławczy nie zakwestionował oceny WSA o potrzebie rozłącznego rozpatrzenia wniosków o wznowienie. Wymaga wzmianki, że w postępowaniu zażaleniowym i sądowym brali udział w charakterze stron ponadto T. i W.N.. W osobnym postępowaniu został rozpatrzony wniosek W.N. o wznowienie postępowania, złożony w dniu 9.12.2014 r. do właściwego organu. Organ ten w dniu 16.12.2014 r. odmówił wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu (art. 148 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ odwoławczy utrzymując powyższe postanowienie w mocy podkreślił, że nie pozbawia on wnioskodawcy uprawnienia do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na wniosek innej osoby, w którym zresztą T. i W.N. biorą już udział. Wyrok oddalający skargę W.N. na to postanowienie uprawomocnił się bez wniosku o uzasadnienie. W związku z treścią uzasadnienia powyższego postanowienia W. N. został poinformowany przez organ wznowieniowy, że jest stroną postępowania z wniosku Z.P.. Postanowieniem z dnia [...] r. organ ten wznowił postępowanie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Z. P. posiada spółdzielcze prawo własnościowe prawo do mieszkania nr 20, przekształcone ostatnio w prawo własności lokalu odrębnego. Posiada ono w ścianie szczytowej okno w kuchni skierowane na tzw. studnię budynku inwestora, dla którego w 2013 r. wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Budynek ten ograniczył naturalne oświetlenie pomieszczenia kuchni (§ 13 w.t., pozwolenie na budowę wydano po wyrażeniu zgody na odstępstwo od tego przepisu). W postępowaniu wznowieniowym wnioskodawczyni zaskarżyła ponadto postanowienie wyrażając zgodę na odstępstwo. Postępowanie wznowieniowe spoczywało z uwagi na skargę W. N.. Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ ten nie wskazał w sposób wyraźny, czy Z.P. i W.N. byli stronami sprawy pozwolenia na budowę. Przedstawił jedynie pogląd prawny wyrażony przez organ odwoławczy i zawarty w omówionych wyrokach sądowych, który uzasadniał wznowienie postępowania. Było też niewątpliwe, że wybudowany budynek ograniczył naturalne oświetlenie kuchni w ich mieszkaniach, niezgodnie z § 13 w.t. Jednak "brak udziału strony w postępowaniu nie miał wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne decyzji", gdyż wydano ją w oparciu o zgodę na odstępstwo od § 13 w.t. Zgoda ta wyrażona została w oparciu o opinię rzeczoznawcy ds. sanitarno-higienicznych, że studnia oświetleniowa spełnia wymogi § 93 ust. 1 w.t., zaś jej wyłożenie odbłyskami zewnętrznymi zrekompensuje ograniczenie naturalnego oświetlenia. Dalej organ wymienił szereg decyzji wydanych w postępowaniach nieważnościowych dot. pozwolenia na budowę, których nie dołączył do akt postępowania wznowieniowego. Omówił treść uzasadnień tych decyzji. Wynika z nich, że Z. P. i W. N. są stronami, a ponadto że decyzja badana nie narusza rażąco § 13 i § 57 w.t. Osoby te mogą dochodzić roszczeń cywilnych przed sądem powszechnym. Organ wskazał również, że odstępstwo od § 13 w.t. nie spowodowało zagrożeń dla ludzi lub mienia i było konieczne, aby można było wydać pozwolenie na budowę. W przypadku udziału tych osób w postępowaniu, organ wydałby taką samą decyzję dotychczasową. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. N.. W odwołaniu kwestionował zasadność udzielenia odstępstwa od rozporządzenia. Przekonywał, że gdyby brał udział w postępowaniu dotychczasowym, to zgoda na odstępstwo nie zostałaby wydana. Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że stosowanie art. 151 § 1 pkt 1 uzasadnia stwierdzenie braku przymiotu strony podmiotu wnoszącego o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza nieistnienie podstawy wznowienia. O ile zaś właściwy organ ustali istnienie podstawy wznowieniowej, wówczas bada, czy zachodzą przesłanki niedopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 146 k.p.a.). W przypadku ustalenia takiej przesłanki organ orzeka w sposób określony w art. 151 § 2 k.p.a. W nin. sprawie rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji odpowiada stwierdzeniu braku przymiotu strony u Z. P.. Sprzecznie z tym, w uzasadnieniu decyzji – pomimo braku stosownej analizy – stwierdzono jednak pominięcie tej strony w dotychczasowym postępowaniu, co nie miało wpływu na treść decyzji dotychczasowej. Jednak stwierdzenie to powinno zostać poprzedzone analizą dotychczasowej decyzji i poprzedzającego ją postępowania. Decyzja pierwszej instancji jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna, ale przede wszystkim narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718). W ocenie organu Z. P. niewątpliwie była stroną sprawy pozwolenia na budowę, w którym nie wzięła udziału bez własnej winy. Podanie o wznowienie wniosła z zachowaniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Wobec zaistnienia przesłanki wznowienia organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie co do istoty rozstrzygnięcia a następnie orzec z uwzględnieniem przesłanek negatywnych, przede wszystkim z art. 146 § 1 k.p.a. Wobec naruszenia art. 151 § 1 pkt 1, art. 149 § 2, art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. należało stosować art. 138 § 2 k.p.a., skoro zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego do tej pory nie było. W skardze do sądu administracyjnego skarżący inwestor zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a ponadto art. 146 § 1, art. 151 § 2, art. 7, art. 77, art. 107 i art. 16 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie upłynął 5-letni termin przedawnienia (art. 146 § 1 k.p.a.) wyłączający możność uchylenia decyzji dotychczasowej. To organ odwoławczy powinien orzec na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. (wyroki II OSK 1521/11, III SA/Wr 258/10, VII SA/Wa463/05), skoro jakiekolwiek dalsze postępowanie merytoryczne jest zbędne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z powyższego omówienia materiału sprawy, decydująca będzie ocena prawidłowości stosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego zbędne i przez to oczywiście bezzasadne były pozostałe zarzuty skargi. Nie wiadomo dlaczego art. 146 § 1 k.p.a. miał wykluczać "merytoryczne rozpoznanie odwołania", jak twierdzi się w skardze. Organ nie naruszył art. 146 § 1 k.p.a., skoro stwierdził upływ terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., jak też nie naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. wskutek nieustalenia przedawnienia, skoro stwierdził upływ terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. Nie wiadomo, dlaczego w ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza zasadę trwałości decyzji, która jak wiadomo odnosi się do decyzji ostatecznych. Skoro organ zalecił stosowanie art. 151 § 2 k.p.a., to w dalszym postępowaniu niewątpliwie nie może nastąpić naruszenie tej zasady. Należało rozumieć, że według skarżącego jakiekolwiek dalsze postępowanie w nin. sprawie nie powinno się toczyć, skoro niewątpliwie nastąpiło przedawnienie z art. 146 § 1 k.p.a. Sąd nie podziela tego stanowiska i wyraża ponadto ocenę o zaistnieniu przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Jak trafnie zauważył organ, organowi pierwszej instancji jedynie wydawało się, że rozpatrzył sprawę skoro wydał jakąś decyzję i jakoś ją uzasadnił. Uzasadnienie to nie zostało poprzedzone jakimkolwiek postępowaniem wyjaśniającym, jest sprzeczne z rozstrzygnięciem i powołuje nieumiejętnie argumentację cudzą, której nie rozumie. Z tego samego, że organ i sądy obu instancji obu instancji wyraziły pogląd prawny o możności posiadania przez osobę będącą podmiotem spółdzielczego prawa do lokalu interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b.) wcale nie wynikało posiadanie przymiotu strony przez wnioskodawczynię. Posiadanie zaś tego przymiotu wcale nie uzasadniało wznowienia postępowania (art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jak się wydaje organowi pierwszej instancji. Należy od razu wyraźnie zastrzec, że wznowienie postępowania nastąpiło prawidłowo, zaś w trafnie przedstawionych i rozważonych przez organ okolicznościach nin. sprawy wnioskodawczyni niewątpliwie była pominiętą stroną sprawy pozwolenia na budowę. Było ponadto niewątpliwe, że nastąpiło przedawnienie możności uchylenia decyzji dotychczasowej wskutek upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji czyli 19.07.2011 r., gdy decyzja zaskarżona wydana została dnia 29.09.2016 r., zaś ustaloną podstawą wznowieniową jest pominięcie strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Stanowi to jedną z okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. uniemożliwiających stosowanie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Drugą z tych okoliczności jest ustalenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Jak wiadomo, treść decyzji pierwszej instancji uzasadniała domysł, że stwierdzono tam okoliczność drugą. Z kolei treść skargi uzasadnia domysł, że według skarżącego istnienie pierwszej okoliczności wyklucza stosowanie drugiej. Sąd nie podziela tego domniemanego stanowiska prawnego skarżącego. W pełni natomiast podziela pogląd komentatora (M. Jaśkowska przy art. 146 teza 8), że art. 146 § 2 k.p.a. może być stosowany niezależnie od art. 146 § 1 k.p.a. lub łącznie z nim. Jak tam pisze "Fakt, że i tak zapadłaby podobna decyzja, może być bowiem negatywną przesłanką przy ustalaniu odszkodowania". Dlatego stwierdzenie przedawnienia nie zwalnia organu wznowieniowego od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności przewidzianej w art. 146 § 2 k.p.a. Należało więc ponownie ustalić i rozważyć wszelkie okoliczności faktyczne i prawne poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę, w tym zasadność odstąpienia od § 13 w.t., według stanu sprawy uzupełnionego o twierdzenia i wnioski dowodowe stron postępowania wznowieniowego. Organ pierwszej instancji powinien więc wykazać w uzasadnieniu, że wyniki postępowania (art. 149 § 2 k.p.a.) nadal uzasadniają wydanie obecnie pozwolenia na budowę. Gdy zaś ustali, że pozwolenie nie powinno zostać wydane, to i tak w nin. sprawie wyda decyzję na podstawie art.151 § 2 k.p.a. ("stwierdza wydanie pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa") wskazując w uzasadnieniu na okoliczność z art. 146 § 1 k.p.a. Przeszkoda z art. 146 § 1 k.p.a. nie wyklucza bowiem stwierdzenia naruszenia przez decyzję dotychczasową prawa materialnego, podczas gdy przy stosowaniu art. 146 § 2 k.p.a. stwierdza się jedynie naruszenie formalnych uprawnień strony, bez związku z prawidłowością decyzji. Nie jest trafny pogląd, jakoby "prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasady trwałości decyzji administracyjnej" (wyrok II SA/Kr 714/16). Jak już wskazano, obawa tego naruszenia nie zachodzi, skoro wykluczone jest uchylenie decyzji dotychczasowej. Można dodać na marginesie, że pewność nieuchylenia decyzji wyklucza wstrzymanie jej wykonania (art. 152 k.p.a.) i to jedno zdanie, nie zaś przydługi wywód, uzasadniało oddalenie skargi na odmowę wstrzymania. Sąd w pełni podtrzymuje wywód prawny zawarty w wyroku II SA/Wr 640/14. Wskazano tam w szczególności, że istnienie przedawnienia nie wyłącza stosowania art. 146 § 2 k.p.a. Przedawnienie może dotyczyć zarówno decyzji merytorycznie prawidłowej (art. 146 § 2 k.p.a.), jak i decyzji wadliwej materialnoprawnie. Kwestia może mieć istotne znaczenie w sprawie o odszkodowanie. Można dodać, że kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta przez administrację lub sąd administracyjny, nie zaś pozostawiona do oceny przez sąd powszechny. Oczywiście wygodniej jest powiedzieć, mamy przedawnienie, więc nic nie robiąc kończymy postępowanie wznowieniowe pomijając art. 149 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. Jednak "uzasadnione byłoby łączne stosowanie §1 i § 2 art. 146 k.p.a., tak aby wyczerpująco omówić rodzaje i treść naruszeń prawa decyzją dotychczasową oraz wskazać wszelkie okoliczności powodujące nieuchylenie tej decyzji. Nic nie przemawia za tym, aby po stwierdzeniu przedawnienia organ miał pominąć stosowanie art. 146 § 2 k.p.a. oraz ograniczająco stosować art. 151 § 2 k.p.a." ( z uzasadnienia wyroku II SA/Wr 640/14). Podstawowe do oceny zasadności skargi zagadnienie prawidłowości stosowania art. 138 § 2 k.p.a., należało ocenić w sposób zbieżny ze stanowiskiem organu. W pierwszej instancji nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego, z istotnym naruszeniem art. 149 § 2, art. 146 § 2 oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Organ nie mógł go przeprowadzić bez naruszenia art. 15 i art. 136 k.p.a. Uzasadniało to w pełni przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pierwsza instancja wyjaśni i oceni (art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), czy nadal byłaby wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie zakończy decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.