II SA/Wr 785/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak – spr. Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 22 czerwca 2011 r. nr X/47/2011 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 22 czerwca 2011 r. Nr X/47/2011 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 10 ust. 2 i art. 12 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). W uzasadnieniu organ nadzoru w pierwszej kolejności wskazał, że z uwagi na fakt upływu 30 dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda Dolnośląski utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności niniejszej uchwały i za zasadne uznał wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z jednoczesnym żądaniem stwierdzenia jej nieważności przez sąd. W dalszej części uzasadnienia skargi organ nadzoru podkreślił, że zaskarżonym aktem Rada Miejska w Olszynie uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda ustalił, że istnieje rozbieżność między częścią tekstową a częścią graficzną przedmiotowego studium. Przyjęte w części tekstowej w rozdziale 5, podrozdziale 5.2.12 Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna wskazują, że "Na części terenów rolniczych w rejonach wsi Grodnica, Olszyna, Bożkowice i Biedrzychowice, dopuszcza się lokalizację turbin wiatrowych", zaś graficzna część studium wskazująca obszar lokalizacji elektrowni wiatrowych (turbin wiatrowych) obejmuje również wieś Krzewie Małe (teren rolniczy we wsi Krzewie Małe), nie uwzględnioną w tekście studium. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że zaskarżony akt podjęty został z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2, art. 12 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 oraz w związku z art. 9 ust. 4 wskazanej ustawy, a także z naruszeniem § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia. Stosownie bowiem do treści art. 12 ust. 1 ustawy, studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi zaś, że projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Zdaniem Wojewody, cytowane przepisy, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 wskazują, iż regulacja odnosząca się do kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zarówno w części tekstowej, jak i w części graficznej muszą pozostawać w zgodzie, nie mogą się od siebie różnić. Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, określa część tekstowa, zaś rysunek studium te ustalenia przedstawia w formie graficznej. W sposób jednoznaczny przepisy te wskazują na wymóg spójnego, zgodnego potraktowania w części tekstowej i w części graficznej ustaleń w zakresie wytycznych dla opracowywanych następnie planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto ustanowione w § 7 rozporządzenia wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium, w pkt 3 stanowią, że przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. W dalszej części swych wywodów Wojewoda wskazał, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. wystąpił do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Olszynie o udzielenie wyjaśnień w powyżej przedstawionym zakresie. Przewodniczący Rady Miejskiej w piśmie z dnia 18 sierpnia 2011 r. oświadczył, iż miejscowość Krzewie Małe nie została wymieniona w rozdziale 5.2.12 przez pomyłkę. Poinformował ponadto, że podstawowe ustalenia dotyczące elektrowni wiatrowych zawarte zostały w rozdziale 5.1.1., które odwołują się do oznaczeń zawartych w części graficznej. Rozdział 5.2.12 dotyczy sposobu zagospodarowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ustalenia te zawierają dodatkową informację o dopuszczeniu elektrowni wiatrowych, których lokalizację odniesiono do części graficznej studium (zawartej na rysunku "Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna" w skali 1:10000). Jednocześnie, zdaniem wyjaśniającego, brak w rozdziale 5.2.12 miejscowości Krzewie Małe - wobec jednoznacznych ustaleń dotyczących elektrowni wiatrowych w rozdziale 5.1.1 - nie powinien stanowić utrudnień w odczytywaniu i realizacji studium. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Wojewoda, wywodząc, że postanowień zawartych w rozdziale 5.1.1. pn. Kierunki zmian struktury przestrzennej gminy, odnoszących się do lokalizacji elektrowni wiatrowych, nie można odczytywać bez uwzględnienia kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej (rozdział 5.2.12.), skoro lokalizacja turbin wiatrowych obejmuje tereny rolnicze. Wedle art. 10 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium, wynikające z rozporządzenia, w zakresie kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać w szczególności obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (§ 6 pkt 6 rozporządzenia). Jak wskazuje § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia, część tekstowa projektu studium powinna zawierać ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, zaś rysunek ma przedstawiać w formie graficznej ustalenia wprowadzone w części tekstowej oraz granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy. Nie może być zatem tak, że pewne zamierzenia wynikają z części graficznej studium (w tym przypadku poprzez ustalenie granic obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych na rysunku studium), a nie zostały ujęte w części tekstowej studium. Zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że postanowienia dotyczące realizacji planowanych przedsięwzięć winny być na tyle precyzyjne, żeby na ich podstawie można było sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodne z intencją projektodawców studium. Zdaniem organu nadzoru, ewidentna niespójność części tekstowej z częścią graficzną studium w zakresie dotyczącym lokalizacji na terenach rolnych elektrowni wiatrowych powodować będzie problemy interpretacyjne przy sporządzaniu na jego podstawie planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższe uchybienie – w ocenie Wojewody – stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, gdyż dotyczy wymogów związanych ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej określonych w art. 10 ust. 2, art. 12 ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Organ nadzoru nadmienił przy tym, że jakkolwiek w niniejszej sprawie rozbieżność części tekstowej z częścią graficzną studium Gminy Olszyna dotyczy miejscowości Krzewie Małe, to jednak pominięcie tej miejscowości w postanowieniach przyjmujących kierunki kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej (cześć tekstowa) powodowałoby nieuprawnioną i sprzeczną z intencją organów gminy ingerencję organu nadzoru w zakresie zamierzeń planistycznych, gdyby wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu został ograniczony jedynie do załącznika graficznego. Wobec tego Wojewoda uznał za zasadny wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Olszynie wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że podstawowe ustalenia dotyczące elektrowni wiatrowych zawarte są w punkcie 5.1.1 Kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna i odwołują się w sposób jednoznaczny wyłącznie do oznaczeń zawartych w części graficznej, w brzmieniu: "Obszar lokalizacji elektrowni wiatrowych, (turbin wiatrowych) - określony w przybliżeniu na rysunku zmiany studium - wyznaczony został z zachowaniem co najmniej 500m odległości strefy ochronnej związanej ze znacznym oddziaływaniem poszczególnych elektrowni na środowisko i zabudowę mieszkaniową". Dodatkowo zapisano: "Granicę strefy ochronnej, związanej z prognozowanym znacznym oddziaływaniem poszczególnych elektrowni na środowisko, oznaczono na rysunku Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna w skali 1:10000". Punkt natomiast 5.2.12. dotyczy sposobu zagospodarowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej i zawarto w nim dodatkową informację o dopuszczeniu elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych (w nawiązaniu do rozdziału 5.1.1, w którym jednoznacznie określono zasady i warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych - turbin wiatrowych). Jednocześnie w pkt 5.2.12. zawarto zapis, że "obszar rozmieszczenia turbin wiatrowych i granice stref ochronnych, dotyczących prognozowanego znacznego oddziaływana poszczególnych elektrowni na środowisko, oznaczono na rysunku "Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna" w skali 1:10000". Natomiast w zdaniu poprzedzającym powyższy zapis nie wymieniono (przez pomyłkę techniczną) wszystkich miejscowości, w obszarze których - zgodnie z pkt 5.1.1, jak i odnoszącym się do niego jednoznacznie określonym ustaleniem na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna - dopuszczono lokalizację turbin wiatrowych. Brak ten jednak - wobec jednoznacznych ustaleń dotyczących elektrowni wiatrowych w rozdziale 5.1.1 oraz w części graficznej kierunków, nie powinien stanowić wątpliwości w odczytywaniu i realizacji Studium. Nadto w odpowiedzi na skargę podano, że celem wyeliminowania ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych w zdaniu o brzmieniu: "Na części terenów rolniczych w rejonach wsi Grodnica, Olszyna, Bożkowice i Biedrzychowice, dopuszcza się lokalizację turbin wiatrowych", Rada Miejska w Olszynie podejmie uchwałę w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały poprzez wykreślenia słów: "w rejonach wsi Grodnica, Olszyna, Bożkowice i Biedrzychowice". Organ gminy podniósł, że prace nad zmianą studium obejmowały długotrwały i skomplikowany proces jego opracowania, łącznie z dodatkowymi konsultacjami, wykraczającymi poza ustawowe obowiązki sporządzającego projekt zmiany studium, a szczególne zainteresowanie budziły zapisy zawarte w pkt 5.1.1 oraz odniesione do niego ustalenia zawarte w części rysunkowej, które były także przedmiotem dyskusji publicznej, a następnie licznych uwag dotyczących projektu studium. Jedną z nich stanowiła zbiorowa uwaga mieszkańców wsi Krzewie Małe, co też wskazuje nie tylko na brak wątpliwości w odczytywaniu treści studium, ale również na okoliczność pełnego i świadomego uczestnictwa - zgodnie z wymogami prawa - zainteresowanej społeczności w sporządzeniu studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którą naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zważyć nadto należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej w Olszynie dnia 22 czerwca 2011 r. Nr X/47/2011 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna, z powodu istotnego naruszenia art. 10 ust. 2, art. 12 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Z twierdzeniem tym należy się zgodzić. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy. Stosownie do art. 9 ust. 2 cytowanej ustawy, Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 powyższej ustawy), a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W myśl art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności: 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m oraz obszary przestrzeni publicznej; 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. Nr 41, poz. 412 z późn. zm.); 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji; 15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych; 16) inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium (§ 7 pkt 3 powyższego rozporządzenia). Z przedstawionych regulacji normatywnych wynika więc, że studium, będąc aktem planistycznym, stanowi podstawę działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w odróżnieniu od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ono aktem obligatoryjnym, a teren, jaki ma być nim objęty jest jednoznacznie określony i zawsze powinien obejmować cały obszar gminy (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). W przypadku studium jego zawartość (część tekstowa i graficzna) określa art. 9 ust. 2, a jego przedmiot określa art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Konieczność zgodności części tekstowej studium z częścią graficzną wynika przede wszystkim z cytowanych powyżej zapisów § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które jednoznacznie nakazują, aby tak w części tekstowej, jak i graficznej zawarte były ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2, podkreślając przy tym, że rysunek ma określać także granice obszarów, o których mowa w tym przepisie. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy sądowa kontrola zaskarżonego aktu wskazała, że istnieje rozbieżność między częścią tekstową, a częścią graficzną studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna. W podrozdziale 5.2.12 wskazano bowiem, że: "Na części terenów rolniczych w rejonach wsi Grodnica, Olszyna Dolna, Nowa Świdnica, Biedrzychowice dopuszcza się lokalizację turbin wiatrowych"; z części graficznej wynika natomiast, że obszar lokalizacji turbin wiatrowych obejmuje również wieś Krzewie Małe. Faktu powyższego nie kwestionuje organ gminy. Burmistrz Olszyny w piśmie z dnia 18 sierpnia 2011 r. oświadczył, że miejscowość Krzewie Małe nie została uwzględniona w rozdziale 5.2.12 przez pomyłkę, natomiast w odpowiedzi na skargę wskazano, że nie wymienienie w powyższym zapisie wszystkich miejscowości wynikało z pomyłki technicznej. W ocenie Sądu, powyższego uchybienia nie może w żadnej mierze uzasadniać fakt, że to w rozdziale 5.1.1 zawarte zostały podstawowe ustalenia dotyczące elektrowni wiatrowych, a dokładniej uregulowano, że obszar lokalizacji elektrowni wiatrowych (turbin wiatrowych) określony został w przybliżeniu na rysunku zmiany studium, a regulacje zawarte w punkcie 5.2.12 należy pojmować jedynie jako "dodatkową informację o dopuszczeniu elektrowni wiatrowych". Jak bowiem słusznie zauważył Wojewoda, wskazanych w rozdziale 5.1.1. kierunków zmian struktury przestrzennej gminy odnoszących się do lokalizacji elektrowni wiatrowych nie można odczytywać bez uwzględnienia kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, skoro lokalizacja turbin wiatrowych obejmuje tereny rolnicze. Ponadto zaakceptowanie niniejszych zapisów wprowadzałoby wątpliwość co do faktycznych granic lokalizacji elektrowni wiatrowych. Wypada bowiem wskazać, że zapis części tekstowej w pkt. 5.1.1., do którego odwołuje się organ też nie określa w sposób jednoznaczny granic lokalizacji elektrowni wiatrowych, a jedynie wskazuje, że został on określony w przybliżeniu na rysunku zmiany studium. Podobnie jest w przypadku zapisu zawartego w pkt. 5.2.12: "Obszar rozmieszczenia turbin wiatrowych i granice stref ochronnych, dotyczących prognozowanego znacznego oddziaływania poszczególnych elektrowni na środowisko, oznaczono na rysunku >>Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna<< w skali 1:10000". Zaniechanie zatem określenia w części tekstowej granic obszaru, na którym przewidziano realizację turbin wiatrowych stanowi uchybienie wymaganiom zawartym w § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, które normują, jakie elementy mają być zawarte w części tekstowej studium, a nadto wprowadzających konieczność ich zobrazowania na rysunku. Z tego też względu nie sposób podzielić argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, że w przypadku jednoznacznego rozstrzygnięcia zakresu terytorialnego lokalizacji turbin wiatrowych w treści rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna, nie zachodziła potrzeba wymieniania w pkt. 5.2.12. nazw miejscowości. Przeciwnie – zamieszczenie w kwestionowanym zapisie pominiętej miejscowości Krzewie Małe, która została uwzględniona na rysunku, w pełni odpowiadałoby zasadom sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie można także wykluczyć, że brak spójności między częścią tekstową a graficzną studium w zakresie dotyczącym lokalizacji na terenach rolnych elektrowni wiatrowych będzie powodować problemy interpretacyjne. Pamiętać wszak należy, że jakkolwiek studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie zatem studium ma daleko idące skutki prawne. Z tego też względu winno być aktem elastycznym, który stwarza nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego, pozwalając na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 80). Wobec powyższego jego zapisy winny być sprecyzowane w sposób spójny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie Sądu, przedstawiony powyżej brak spójności między częścią tekstową i graficzną studium należy pojmować jako naruszenie zasad jego sporządzania, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu w całości. Dotyczy on bowiem w istocie wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem studium, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne – stosownie do art. 147 § 1 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Zaniechanie zasądzenia kosztów postępowania wynika z tego, że zgodnie z podstawową regułą orzekania o kosztach w sprawach sądowoadministracyjnych wyrażoną w art. 199 - strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W razie natomiast uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 ustawy). W rozpoznawanej Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż strona skarżąca zwolniona była z konieczności uiszczania wpisu, a nadto nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.