II SA/Wr 790/03

W IMINIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi B. i T. H. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego przez Państwa B. i T. H. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy D. na rzecz skarżących kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Gminy D. podjęła w dniu [...]r. uchwałę Nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi K. w gminie D.. Pismem z dnia [...]r. B. i T. H. wnieśli zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi K. w gminie D. wskazując, iż w dniu [...]r. otrzymali decyzję Nr [...]udzielającą pozwolenia na budowę siedliska rolniczego obejmującego: budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy, przyłącze wodociągowe oraz zbiornik na ścieki bytowe, których realizacja przewidziana jest na działce nr [...]we wsi K. gmina D.. W uzasadnieniu tejże decyzji podano, że inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy D. Nr [...]z dnia [...]r. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje natomiast przeprowadzenie drogi przez tą działkę w miejscu, w którym jest zaplanowany budynek gospodarczy. Jak wskazują małżonkowie H., z uwagi na przepisy prawa budowlanego, usytuowanie tego budynku w innym miejscu jest niemożliwe. Wobec powyższego jako właściciele nieruchomości (działki nr [...]) położonej we wsi K. sprzeciwili się przeprowadzeniu drogi przez ich działkę. W dniu [...]r. Rada Gminy D. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwałę Nr [...]w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez Państwa B. i T. H. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D.. W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., iż w stanie obecnym ulica oznaczona symbolem [...], której poszerzenie kosztem działki nr [...]kwestionują B. i T. H., ma szerokość 5m. Brak jest koniecznego miejsca dla prawidłowego urządzenia ulicy oraz promienie skrętów praktycznie uniemożliwiają swobodny dojazd do posesji, a w szczególności nie zapewniają dostępu dla samochodów specjalnych oraz obsługujących istniejącą i planowaną zabudowę mieszkaniową (tj. śmieciarek, samochodów straży pożarnej czy karetki pogotowia). Z wymienionych względów istnieje konieczność poszerzenia ulicy. Zgodnie zaś z obowiązującymi przepisami, tj. § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ustalono szerokość ulicy w liniach rozgraniczających na 10m. Jak wskazuje dalej Rada Gminy Długołęka, poszerzenie ulicy nastąpiło równomiernie po obu stronach istniejącej działki drogi na zasadzie sprawiedliwej partycypacji w cel publiczny, jakim jest droga dojazdowa, która służy do obsługi przyległych działek. Przebiegu ulicy nie można bowiem analizować wyłącznie w kontekście jednej posesji a sposób zainwestowania po obu stronach ulicy jest porównywalny, ponadto ulica służy solidarnie działkom położonym po jednej i po drugiej stronie ulicy. Nadto podkreślono, iż niewielkie naruszenie istniejącego zagospodarowania dotyczące ogrodzenia posesji i wąskiego pasa terenu wzdłuż przedmiotowej, wpłynie na możliwość zaplanowania drogi publicznej prawidłowo obsługującej również przedmiotowe działki. Biorąc pod uwagę interes strony, wymagania przepisów prawa a także interes szerszej społeczności brak jest uzasadnienia do przyjęcia przedmiotowego zarzutu. Skargę na powyższą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wnieśli B. i T. H. nie godząc się z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał zajęcie części działki nr [...]będącej ich własnością, na cele nowobudowanej drogi, a na której jest już wybudowany dom jednorodzinny wolnostojący oraz rozpoczęta jest budowa budynku gospodarczego. Strona podniosła nadto, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę siedliska rolniczego nie poinformowano ich o możliwości budowy nowej drogi kosztem tejże działki. Zdaniem skarżących Rada Gminy D. zmieniła plan zagospodarowania przestrzennego obręb K. bez zgody większości mieszkańców wsi. Również w uzasadnieniu nie wykazano, iż nowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dobrym rozwiązaniem dla mieszkańców wsi K.. W odpowiedzi na skargę Gmina D. wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Ponadto wskazano, iż zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z procedurą planistyczną, określoną w przepisach art. 18 oraz art. 22-27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, polega na ograniczeniu prawa własności poprzez poszerzenie drogi kosztem działki nr [...], co jest okolicznością bezsporną. Jednakże ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, która organicza prawo własności, chronione przepisami ustawy konstytucyjnej. Te same przepisy pozwalają na ograniczanie tego prawa w warunkach, gdy dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Każde naruszenie obliguje organy gminy do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu, obowiązek ten powstaje dopiero wówczas, kiedy postanowienia projektu planu podjęte zostały w wyniku przekroczenia przez rade gminy uprawnień określonych w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Rady Gminy D. tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Ponadto wskazano, iż celem sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie zasad zagospodarowania przestrzennego "przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań". W omawianym przypadku poszerzenie drogi dojazdowej wynika z dążenia do zrealizowania w/w celu. Ewentualne uwzględnienie zarzutu musiałoby polegać na usunięciu z projektu planu przedmiotowej drogi publicznej, co może uniemożliwiać rozwój terenu, chaotyczne wytyczanie dróg prywatnych i zwielokrotniać nakłady na infrastrukturę techniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona do Sądu została uchwała Rady Gminy D. w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez B. i T. H. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Po myśli ust. 3 powyższego artykułu o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r.; IV SA 1638/98; LEX nr 48261). Wprawdzie uzasadnienie faktyczne skarżona w tej sprawie uchwała zawiera, jednakże nie dotyczy ono złożonego przez B. i T. H. zarzutu. Odnosi się ono do stanu faktycznego innej sprawy i do zarzutu wniesionego przez T. i W. Z., którzy zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu uchwałę Nr [...]Rady Gminy D. z dnia [...] r. w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez państwa T. i W. Z. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D. (sygn. akt II SA/Wr 857/03). Uzasadnienie faktyczne znajdujące się w tejże uchwale jest identyczne z tym, które zawiera uchwała skarżona przez B. i T. H. uchwała. Należy tutaj wskazać nadto, iż na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik Gminy D. oświadczył, iż uzasadnienie skarżonej uchwały nie dotyczy działki skarżących, czyli nie odnosi się do zarzutu złożonego przez B. i T. H. oraz, że uchwała ta w swojej treści i uzasadnieniu powinna odnosić się do wejścia na działkę nr [...]na głębokość ok. 1,5m nowoprojektowaną drogą powiatową ([...]). Kontrola sądowa w sprawach skarg na uchwałę rady gminy odrzucającą zarzut złożony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się głównie do badania, czy nie został naruszony tryb postępowania oraz właściwość organów, co zostało określone w art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponadto Sąd bada, czy ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nadmierny bądź z naruszeniem innych przepisów szczególnych, nie ingerują w sferę interesów prawnych lub uprawnienia skarżących do sądu administracyjnego taką uchwałę. W sytuacji zaistniałej w rozpatrywanej sprawie, a więc braku uzasadnienia faktycznego skarżonej uchwały, odnoszącego się do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Sąd nie mógł poczynić rozważań w powyższym zakresie. Kontrola Sądu ograniczona była tylko do kwestii zastosowania przez Radę Gminy D. przepisów procedury przewidzianej w art. 18 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., mającym tu odpowiednie zastosowanie, uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi z kolei, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem przyczyny, dla których Rada Gminy D. odrzuciła zarzut wniesiony przez B. i T. H. do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu faktycznym skarżonej uchwały. Przedmiot uchwały wynika z jej osnowy i uzasadnienia. Ocenie Sądu nie może podlegać zatem sama osnowa uchwały, ale uchwała jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Kontrola dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania zgodności z prawem podjętego aktu. Kontrola ta nie może opierać się natomiast na domysłach i niejasnych ustaleniach stanu faktycznego. A z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, czemu nie zaprzecza organ gminy, uzasadnienie faktyczne skarżonej w tej sprawie uchwały Rady Gminy D. odnosi się do innej sprawy i innego stanu faktycznego. W wyroku z dnia 3 listopada 2000 r. NSA (sygn. akt IV SA 13/98; LEX nr 53448) wyraził pogląd, iż decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w przepisie art. 107 kpa, braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Nie do przyjęcia jest więc pogląd, że można utrzymać decyzję, w której rozstrzygnięcie (osnowa) dotyczy innego stanu prawnego i faktycznego niż opisano to w uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić nieważność skarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 152 orzeczono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.