II SA/Wr 791/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Łysikowska (sprawozdawca) Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Anna Moskała Protokolant Krzysztof Caliński Po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wałbrzychu z dnia 30 stycznia 2002 r. Nr XLV 3/2002 w przedmiocie delegowania radnych Rady Miejskiej Wałbrzycha do Miejskiej Komisji Bezpieczeństwa i Porządku utworzonej przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha stwierdza niezgodność z prawem § 2 zaskarżonej uchwały. 2 UZASADNIENIE W dniu 30 stycznia 2002 r. Rada Miejska Wałbrzycha podjęła uchwałę nr XLV/372002 w sprawie delegowania radnych Rady Miejskiej Wałbrzycha do Miejskiej Komisji Bezpieczeństwa i Porządku utworzonej przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 38a ust. Li ust. 5 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, 1592) oraz art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). W § 2 przedmiotowej uchwały Rada Miejska postanowiła, że radni Rady Miejskiej Wałbrzycha będący członkami Miejskiej Komisji Bezpieczeństwa i Porządku za każde posiedzenie otrzymają dietę w wysokości 6% kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw. W skardze z dnia 26 marca 2002 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 powyższej uchwały stwierdzając, że narusza ona w sposób istotny art. 38c ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z przytoczonym wyżej artykułem w celu realizacji zadań starosty w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami oraz zadań określonych w ustawach w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, tworzy się komisję bezpieczeństwa i porządku. Koszty działania komisji pokrywa się ze środków własnych budżetu powiatu - art. 38c ust. 1 cyt. ustawy. Rada powiatu określa zasady zwrotu członkom komisji i osobom powołanym do udziału w jej pracach wydatków rzeczywiście poniesionych w związku z udziałem w pracach komisji, stosując odpowiednio przepisy o zwrocie kosztów podróży służbowych dla radnych powiatu. W art. 38c ust. 1 ustawy przewidziano specjalny tryb ustalania "wynagrodzenia" zarówno dla członków komisji jak i osób powołanych do udziału w jej pracach. Zdaniem organu nadzorczego członkom komisji oraz osobom powołanym do udziału w jej pracach należy się zwrot wydatków rzeczywiście poniesionych w związku z udziałem w pracach komisji. Ustalenie zasad zwrotu wydatków określane jest w drodze uchwały rady powiatu na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów o zwrocie kosztów podróży służbowych dla radnych powiatu. W myśl rozporządzenia z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił zasady przyznawania i wysokości świadczeń z tytułu podróży służbowych. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia radnym przysługują : 1) diety, 2) zwrot kosztów z tytułu przejazdów z miejscowości określonej przez przewodniczącego rady powiatu w poleceniu wyjazdu służbowego do miejsca stanowiącego cel podroży i z powrotem a także noclegów, dojazdów środkami komunikacji miejscowej a także udokumentowanych wydatków. Według Wojewody zasady ustalania poszczególnych świadczeń zostały ściśle sformalizowane. Ustalenie diety na podstawie art. 25 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym nie może zostać zatem uznane za tożsame z ustaleniem zwrotu wydatków rzeczywiście poniesionych w związku z udziałem w pracach komisji bezpieczeństwa i porządku. Zdaniem organu nadzorczego Rada Miejska Wałbrzycha w sposób arbitralny dokonała ustalenia wysokości diet przysługujących radnym delegowanym do pracy w Miejskiej komisji Bezpieczeństwa i Porządku powołując się na zasady dotyczące ustalania diet radnych, nie zaś na zasady wskazane 38 c ust 1 zd 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W konsekwencji doprowadziło to do niezgodności podjętej uchwały ze wskazanym wyżej przepisem, a także naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wobec innych członków i osób uczestniczących w pracach komisji dla których rada nie jest władna ustalić zwrotu wydatków rzeczywiście poniesionych przez te osoby na zasadach wypłaty diet Sygn. akt 3II SA/Wr 791/02 3 dla radnych rady miejskiej. Podkreślono też w skardze, że z udzielonych przez radę wyjaśnień z dnia 18 lutego 2002r wynika, że Rada Miejska dokonała ustalenia wysokości diet przysługujących radnym delegowanym do pracy w w/w komisji powołując się na zasady ustalania wysokości diety radnym , nie zaś na zasady wskazane w art. 38 c ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W odpowiedzi na powyższą skargę pełnomocnik Gminy Wałbrzych wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzut naruszenia zaskarżona uchwałą art. 38 c ustawy o samorządzie powiatowym jest bezzasadny. Gmina zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że skoro zgodnie z art. 25 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, rada gminy może ustalić zasady na jakich radnym przysługują diety i ustalić wysokość tych diet. Analogicznie ustawodawca uregulował kwestię diet dla radnych powiatu w ustawie o samorządzie powiatowym, stanowiąc w art 21 ust. 4 tej ustawy, że na zasadach ustalonych przez radę powiatu radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W obu cytowanych przepisach ustawodawca wyraźnie oddzielił od kosztów podróży służbowych diety jako formę rekompensaty zarobków utraconych przez radnych w związku z nałożonym na radnych w art. 24 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem udziału w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których radni zostali wybrani lub desygnowani. Przyznanie przez ustawodawcę radzie gminy swobody kształtowania zasad i wysokości diet przysługujących radnym jest pochodną tego obowiązku. Z treści art. 21, art. 38a i art. 38c ustawy o samorządzie powiatowym nie wynika jakiekolwiek ograniczenie a tym bardziej wyłączenie prawa radnych do diet za udział w pracach komisji bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepisy te pozostają też bez wpływu na określone w art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, prawo rady gminy do ustalenia diet dla radnych gminy z tytułu udziału w pracach tej komisji. Dodanie przepisu art. 38c umożliwiło dokonanie zwrotu wydatków rzeczywiście poniesionych w związku z udziałem w pracach Komisji członkom Komisji i osobom powołanym do udziału w jej pracach nie będącym radnymi, bowiem radnym i tak przysługuje na zasadach ustalonych przez radę, prawo do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych w oparciu o art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym czy też w oparciu o art. 25 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym. Konkludując stwierdzono, że przyznanie zaskarżoną uchwałą diety radnym oddelegowanym przez Radę Miejską do pracy w Miejskiej Komisji Bezpieczeństwa i Porządku nie miało na celu zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków lecz zrekompensowanie utraconego przez radnych wynagrodzenia. Z powyższego zdaniem Gminy wynika, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 38c ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest bezzasadny. Także zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym, skoro ustawodawca przyznał radnym prawo do diet a pozostałym członkom Komisji Bezpieczeństwa i Porządku jedynie prawo do zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Po rozpoznaniu niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) skarga do sądu administracyjnego przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej Sygn. akt 3II SA/Wr 791/02 4 uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu, organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej uchwały, musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego, który po rozpatrzeniu skargi na uchwałę rady gminy, w razie jej uwzględnienia orzeka - stosownie do art. 94 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy - o nieważności uchwały bądź o jej niezgodności z prawem. Zgodnie bowiem z art. 94 ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, lecz orzeka się o jej niezgodności z prawem, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności takiego aktu. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, mający uzasadniać postanowienia § 1 i § 2 tej uchwały, stanowi że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Natomiast 38c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, 1592) stanowi, ze koszty działania komisji bezpieczeństwa i porządku powołanej w celu realizacji zadań starosty w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami oraz zadań określonych w ustawach w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli pokrywa się ze środków własnych budżetu powiatu. Rada powiatu określa zasady zwrotu członkom komisji i osobom powołanym do udziału w jej pracach wydatków rzeczywiście poniesionych w związku z udziałem w pracach komisji, stosując odpowiednio przepisy o zwrocie kosztów podróży służbowych dla radnych powiatu. W art. 38c ust. 1 ustawy przewidziano specjalny tryb ustalania "wynagrodzenia" zarówno dla członków komisji jak i osób powołanych do udziału w jej pracach. Z treści art. 38 c ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym wynika zatem, że kompetencje rady powiatu / w rozpoznawanej sprawie rady gminy / są wyraźnie ograniczone, jako że uprawnienia te dotyczą jedynie ustalenia zasad zwrotu członkom komisji i osobom powołanym do udziału w jej pracach wydatków rzeczywiście poniesionych w związku z udziałem w pracach komisji i to z uwzględnieniem przepisów o zwrocie kosztów podroży służbowych dla radnych powiatu. Jest to też uprawnienie czysto abstrakcyjne dotyczące zasad zwrotu wydatków wszystkim członkom komisji bezpieczeństwa a nie konkretnym osobom. Podkreślić przy tym należy, że uprawnienie przyznawania przedmiotowych świadczeń nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie takich, które respektuje obowiązujące prawo. Samodzielność podejmowania decyzji przez organy samorządu terytorialnego (gminnego) nie jest też tożsama z dowolnością podejmowanych przez nie działań. Stosownie bowiem do art. 7 w związku z art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) jednostki samorządu terytorialnego, realizując zadania administracji publicznej, są obowiązane działać na podstawie i w granicach prawa A zatem, należy zgodzić się z zarzutem Wojewody zawartym w skardze, że przyznanie radnym oddelegowanym do pracy w komisji, o której mowa w art. 38 a ustawy o samorządzie powiatowym , rada nie była uprawniona do ustalenia wysokości zwrotu wydatków rzeczywiście poniesionych przez te osoby kierując się zasadą określoną w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zasady przyznawania zwrotu wydatków członkom komisji o której mowa w art. 38 a ustawy i osobom powołanym do udziału w jej pracach określone zostały w sposób jednoznaczny w art. 38 c ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Podjecie uchwały w zakresie zwrotu kosztów radnym delegowanym do pracy w komisji niezgodnie z zasadami określonymi art. 38c cyt. ustawy stanowi zatem nie tylko o niezgodności podjętej uchwały ze wskazanym przepisem, ale jednocześnie narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, gdyż jak to słusznie wskazano w skardze, wobec innych członków i osób uczestniczących w pracach komisji rada nie jest władna ustalić zasad zwrotu wydatków rzeczywiście poniesionych przez te osoby na zasadach wypłaty diet dla Sygn. akt 3II SA/Wr 791/02 5 radnych rady miejskiej. Podjecie zaskarżonej uchwały nastąpiło zatem z przekroczeniem upoważnienia udzielonego radzie gminy w cytowanych wyżej przepisach , a w konsekwencji, działanie to nie ma podstawy prawnej. W tym stanie faktycznym i prawnym, na zasadzie art. 94 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, należało stwierdzić niezgodność z prawem § 2 zaskarżonej uchwały, mając na względzie to, że upłynął już rok od daty jej podjęcia.