II SA/Wr 793/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E B i S B na postanowienie D Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - budynek biurowo-socjalny z funkcją mieszkalną oddala skargę. Postanowieniem z dnia 23 marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy – Prawo budowalne wymierzył skarżącym inwestorom karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 60.000 zł. Organ ten na wstępie zaznaczył, że inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku biurowo-socjalnego z funkcją mieszkalną (kat. XVI obiektów budowlanych) bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kara stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu (12) i wielkości obiektu (1), z tym że stawka podlega 10-krotnemu podwyższeniu do 5.000 zł. Inwestorzy prowadzą budowę na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29 marca 2000 r., w którym nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Według projektu budowlanego kubatura obiektu wynosi 2052,23 m². Obowiązująca wówczas ustawa nie przewidywała zaliczania obiektów do odpowiedniej kategorii. Z uwagi na głównie biurową funkcję obiektu organ zaliczył go obecnie do kategorii XVI. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary wszczęto na skutek powiadomienia przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L, który w toku przeprowadzanej w obiekcie kontroli sanitarnej ujawnił użytkowanie części pomieszczeń obiektu w budowie. Organ nadzoru budowalnego przeprowadził kontrolę budowy, podczas której stwierdzono użytkowanie ciągów komunikacyjnych, niektórych pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, biura kierownika, biura księgowej, szatni czystej i brudnej, jadalni i warsztatu. Pomieszczenia te położone są na parterze. Budowa budynku nie została zakończona, gdyż pozostało do wykonania wybudowanie ściany frontowej oraz liczne roboty instalacyjne i wykończeniowe na parterze i piętrze. Przy obiekcie nadal znajduje się tablica informacyjna budowy oraz tablica ,,Teren budowy. Wstęp wzbroniony". W obiekcie przebywali pracownicy zakładu produkcji betonowej kostki brukowej, którzy korzystali z udostępnionych przez inwestora pomieszczeń. Użytkowanie budynku potwierdza dokumentacja kontroli sanitarnej oraz kontroli obiektu. Inwestor do protokołu kontroli obiektu wniósł uwagę, że użytkuje budynek aby wykonać zalecenia państwowej inspekcji pracy. W toku kontroli wykonano zdjęcia, na których widać próbki wyrobów w postaci kostek betonowych z oznaczeniem daty pobrania, znajdujące się w warsztacie obok urządzeń do przeprowadzania prób wytrzymałościowych wyrobów z betonu. Przesłuchany świadek potwierdził że w dniu kontroli z szatni korzystało dwóch pracowników zakładu produkcji kostki betonowej. Dlatego organ I instancji nie dał wiary oświadczeniom i zeznaniom inwestora, że nie użytkuje budynku. W zażaleniu inwestor nadal twierdził, że nie przystąpił do użytkowania budynku. W obiekcie trwały prace budowalne. Na terenie obiektu nie przebywali pracownicy zakładu prowadzonego przez inwestora, lecz pracownicy wykonawcy robót budowlanych. Obiekt jest stale dozorowany z uwagi na wykończenie części pomieszczeń. Warsztat jest jedynie przygotowany do użytkowania. W tym okresie inwestor wniósł o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem budowy, którego nie uzyskał. Skarżący kwestionował ponadto kategorię obiektu, gdyż zawiera on jedynie dwa pomieszczenia biurowe. Zarzucił w końcu naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Na wstępie organ przytoczył ustalenia i oceny zawarte w postanowieniu pierwszej instancji. Uznał je za prawidłowe. Ustalenia faktyczne wynikają z protokołu kontroli z dnia 21 stycznia 2010 r. i dokumentacji zdjęciowej, protokołu kontroli sanitarnej i zeznań kierownika budowy Z R. Użytkowanie budynku zostało potwierdzone przez inwestora w protokole kontroli, co tłumaczył trudnymi warunkami socjalnymi i zaleceniami Państwowej Inspekcji Pracy. W zażaleniu skarżący jedynie gołosłownie przeczy ustalonym faktom. Organ pierwszej instancji nie dopuścił się uchybień procesowych. Wymierzona kara była prawidłowa według art. 59 f w związku z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 57 ust. 7 i art. 59 prawa budowlanego, powołując dotychczasowe argumenty oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł. Skarżący podkreślili, że budynek zawiera części odpowiadające różnym kategoriom obiektu. Przeważająca jest część socjalna i mieszkalna, więc obiekt należało zaliczyć do kategorii VIII. Należało określić wielkości poszczególnych części. Samo umieszczenie tabliczek informacyjnych na drzwiach pomieszczeń biurowych nie świadczyło o ich użytkowaniu. Pomieszczenia socjalne szatni, natrysków i wc były użytkowane przez pracowników ekip budowlanych. Skarżący twierdzili ponadto, że przystąpienie do użytkowania wymagało jedynie zgłoszenia. Organ wniósł o oddalenie skargi w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowalnego (art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) byłoby bezzasadne w szczególności wówczas, gdy 1. przystąpienie do użytkowania części obiektu nastąpiło bez naruszenia przepisów art. 54 i 55, 2. nastąpiło przedawnienie wymiaru kary (art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej). W nin. sprawie nie nastąpiło przedawnienie (na jego temat por. niejednolite orzecznictwo NSA, wyroki II OSK 1853/09 i II OSK 1023/09). Nie było też podstaw do rozważania zagadnień międzyczasowych na tle art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy nowelizującej ustawę – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), szeroko omawianych w orzecznictwie (wyroki NSA II OSK 415/10, 1096/07 lub II OSK 1673/09). W nin. sprawie bowiem organ stosował art. 55 ustawy w poprzednim brzmieniu, tj. powołał się na obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ustanowiony w pozwoleniu na budowę z 2000 r. Współczynnik kategorii obiektu miał znaczenie dopiero przy obliczaniu rozmiaru należnej kary. Przytoczona w tym zakresie przez organ wykładnia nie była w pełni prawidłowa. Skoro karę wymierzono za użytkowanie części obiektu, to oczywiście jedynie istotna była kategoria tej części, nie zaś całego obiektu. Jednak właśnie ograniczenie ocen do użytkowanej samowolnie części pozawalało na przyjęcie kategorii XVI (biura). Z pewnością nie wchodziła w rachubę kategoria VIII, która odnosi się do budowli, a nie budynków. Nie była użytkowana część mieszkalna budynku (kategoria XIII). Nie były to pomieszczenia produkcyjne (kategoria XVIII i współczynnik 10 oraz kara wówczas 50.000 zł). Skarżący nie twierdzili również, jakoby sama budowa była nielegalna (art. 37 ust. 1 lub art. 36a ustawy w związku z art. 51 tej ustawy bądź istnienie przesłanek nieważności pozwolenia na budowę) z powodu prowadzenia budowy na podstawie pozwolenia, które wygasło, zostało uchylone lub było nieważne. Organ nie miał obowiązku rozważania tych szczególnych przypadków wyłączających dopuszczalność wymierzenia kary, szczególnie gdy ustalił fakt prowadzenia budowy, zaś na fakt ten powoływał się również skarżący. Skarżący w ogóle nie zgłosił zarzutów dotyczących istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam twierdził, że jest świadomy istnienia tego obowiązku. Nie wymagały więc rozważenia w nin. sprawie jakiekolwiek zagadnienia materialnoprawne mogące prowadzić do zwolnienia skarżących od kary. Jedynie istotne były zagadnienia procesowe, a przede wszystkim ocena prawidłowości ustaleń faktycznych przytoczonych przez organ. Oczywiście bezzasadny był zarzut, jakoby organ nie przytoczył ustaleń uznanych przez siebie za prawdziwe wraz z dowodami uzasadniającymi taką ocenę. Sąd powołał na wstępie wszystkie przytoczone przez organ ustalenia wraz z dowodami potwierdzającymi te ustalenia. To skarżący nie przedstawili żadnych tez dowodowych (faktów wraz z dowodami) służących własnej obronie. Organ omówił i trafnie uznał za niewiarygodne oświadczenie skarżącego, sprzeczne z całym pozostałym materiałem dowodowym. Dokonana przez organ ocena zebranego materiału była prawidłowa. W zażaleniu skarżący powołał się na prowadzenie działalności gospodarczej w zakładzie wytwarzającym betonowe materiały wibroprasowane. Wcześniej, w toku postępowania wyjaśnił przyczyny przystąpienia do użytkowania pomieszczeń biurowych i socjalnych w budowanym obiekcie. Dołączone do akt sprawy zdjęcia wnętrz pomieszczeń biurowych przedstawiają typowy obraz użytkowanych biur. Tabliczki informacyjne jedynie potwierdzały to użytkowanie. Ich umieszczenie nie zostało powołane przez organ jako fakt świadczący o użytkowaniu biur, czy też jedyna okoliczność tego rodzaju. Powołane przez organ dowody z dokumentów, zdjęć fotograficznych i zeznań świadka pozwoliły na wykazanie istotnego dla stosowania art. 57 ust. 7 ustawy stanu faktycznego. Skarżący zostali bowiem zobowiązani w treści decyzji o pozwoleniu na budowę do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, a następnie przystąpili do użytkowania bez tego pozwolenia. Nie była zrozumiała wzmianka w skardze o powinności zgłoszenia zamiaru użytkowania, tym bardziej że skarżący nie twierdzili o dokonaniu zgłoszenia. Organ nie miał procesowej powinności poszukiwania za skarżących okoliczności i dowodów mogących służyć ich obronie. Zażalenie zawierało cały szereg twierdzeń mających uwolnić skarżących od kary, jednak miały one charakter ogólnikowy i nie zostały poparte dowodami. Organ powinien w pełni wyjaśnić przesłanki faktyczne stosowania art. 57 ust. 7 prawa budowlanego i to uczynił. Ciężar dowodu okoliczności zwalniających od kary spoczywał na skarżących i powinności tej nie dopełnili. Organ nie naruszył więc z żadnego z powołanych przepisów procesowych. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 9.02.2012 r.