II SA/Wr 794/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 30 maja 2012 r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi G. L. była ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (zwanego dalej Kolegium lub SKO) z dnia 17 sierpnia 2012 r., nr [...], którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 30 maja 2012 r. nr SKO [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 maja 2011r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy K. z dnia 7 marca 2001 r. nr [...] ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących, istotnych dla sprawy, okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy K. decyzją z dnia 7 marca 2011 r. ustalił skarżącemu opłatę adiacencka w wysokości 7.920 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B., gmina K., o łącznej pow. 0,6355 ha, stanowiącej działki nr [...][...][...][...][...][...] (AM-1) powstałe wskutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 17 maja 2010 r. Organ I instancji ustalił, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 26.400 zł, co wynikało z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 10 stycznia 2011 r. określającego wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 maja 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od wyżej wskazanej decyzji Wójta Gminy K. z dnia 7 marca 2011 r., utrzymało w mocy decyzje organu I instancji, uznając, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało przeprowadzone przez organ I instancji zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższa decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 585/11 oddalił skargę, po czym postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r. odrzucił skargę kasacyjną z powodu uchybienia terminowi do jej złożenia, zaś postanowieniem z dnia 22 lutego 2012 r. oddalił wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku. W dniu 2 kwietnia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 17 maja 2011 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. SKO w W. decyzją z dnia 30 maja 2012 r. nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 17 maja 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie leży w jego kompetencji merytoryczne rozstrzyganie sprawy zakończonej decyzją, której stwierdzenia nieważności żąda wnioskodawca, a jedynie badanie, czy decyzja ta jest zgodna z prawem. Ponadto Kolegium przyjęło, że nie może badać prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego decyzją Wójta Gminy K. z dnia 7 marca 2011 r., którą ustalono wobec strony opłatę adiacencką. Kierując się tymi okoliczności Kolegium zbadało, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone przepisem art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdziło, że przesłanki te nie zachodzą, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 17 maja 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy K. ustalającą opłatę adiacencką. W dniu 16 sierpnia 2012 r. wpłynął do SKO w W. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 maja 2011 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, SKO decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 30 maja 2012 r. Porównując zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze na decyzję Kolegium z dnia 17 maja 2011 r., nr [...], wniesionej do WSA we Wrocławiu, którą to skargę oddalono wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 585/11, z zarzutami stawianymi decyzji z dnia 17 maja 2011 r., zarówno we wniosku z dnia 2 kwietnia 2012 r. o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzutami stawianymi we wniosku z dnia 14 sierpnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium stwierdziło, że są to zarzuty tożsame, a więc pozostające poza merytoryczną kontrolą tego organu. Natomiast we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona postawiła tylko jeden zarzut, do którego SKO obowiązane było się odnieść, a mianowicie zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja SKO z dnia 17 maja 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta prawo narusza. Następnie Kolegium zbadało, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone przepisem art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdziło, że przesłanki te nie zachodzą. Odnosząc się do przesłanki wydania decyzji z dnia 17 maja 2011 r. z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium stwierdziło, że przesłanka nie zachodzi, ponieważ wobec dokonania kontroli tej decyzji przez sąd administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt: II SA/Wr 585/11 oddalił skargę i tym samym stwierdził jej zgodność z prawem, Kolegium nie jest uprawnione do powtórnego badania legalności decyzji. W skardze na decyzję SKO z dnia 17 sierpnia 2012 r. skarżący sformułował zarzut rażącego naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej w skrócie r.w.n.), poprzez ich niezastosowanie oraz pominięcie, że w operacie winny być uwzględnione zmiany poziomu cen nieruchomości przed podziałem wskutek upływu czasu i ich uaktualnienia na dzień wyceny; 2) art. 4 pkt 3a w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie skutkujące dokonaniem wadliwej wyceny działki nr 166/1 mimo istnienia przesłanek wskazujących, że operat szacunkowy będący podstawa orzeczenia narusza powyższe przepisy prawa; 3) art. 152 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 4 r.w.n., które to naruszenie wyraża się w ich niewłaściwym niezastosowaniu i nie uwzględnieniu, że rzeczoznawca nie może dokonywać wyceny w sposób dowolny, a swoboda doboru metody wyceny i współczynników korygujących ograniczona jest jego podstawami materialno-prawnymi; 4) 3.3 Noty Interpretacyjnej NI 1 Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych (dalej jako nota interpretacyjna) poprzez przyjęcie przy ustalaniu wartości nieruchomości do porównań nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie poprzedzającym datę wyceny o bardzo długi czasu, o wiele dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, bez uzasadniania takiego wyboru. Ponadto podniósł zarzut wydania ostatecznej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 5) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z przepisami prawa wskutek niezastosowania unormowań zawartych w u.g.n., r.w.n. i nocie interpretacyjnej, a także nieuwzględnienia wszelkich okoliczności wskazujących na błędne przeprowadzoną ocenę prawidłowości formalnej operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; 6) art. 7 w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy wynikające z niewłaściwego wykonania obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego przyjęcia, że wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy ustalenie operatu szacunkowego sporządzono wbrew wymogom przewidzianym prawem. Kolegium odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują, zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż to było zarzucane przez skarżącego. Wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia, iż podstawą wydania przez Kolegium było uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Zwrócić należy jednakże uwagę, iż przed przejściem do rozważań mających za przedmiot ustalenie zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 17 maja 2011 r., organ wskazał, powołując się na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, że w przypadku, kiedy sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę na decyzję, której zarzuca się nieważność, to organy administracji nie mogą w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywać ponownej oceny i uznawać decyzji za nieważną w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W tym kontekście organ podał, iż porównując zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze na decyzję Kolegium z dnia 17 maja 2011 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którą to skargę oddalono wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 585/11, z zarzutami stawianymi tej decyzji zarówno we wniosku z dnia 2 kwietnia 2012 r. o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzutami stawianymi we wniosku z dnia 14 sierpnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zachodzi konieczność stwierdzenia, że są to zarzuty tożsame, a więc pozostające poza merytoryczną kontrolą Kolegium. Dalej organ wskazał, iż we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona postawiła tylko jeden zarzut, do którego SKO obowiązane jest się odnieść, a mianowicie zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja SKO z dnia 17 maja 2011 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta prawo narusza. W kolejności natomiast omawiania przesłanek stwierdzenia nieważności organ podniósł, że w jego ocenie nie zachodzi również przesłanka wydania decyzji z dnia 17 maja 2011 r. z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wobec dokonania kontroli tej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 585/11, oddalił skargę wnioskodawcy na tę decyzję i tym samym stwierdził jej zgodność z prawem, Kolegium nie jest uprawnione do powtórnego badania legalności decyzji. Oceniając prawidłowość prowadzonego postępowania nieważnościowego w pierwszej kolejności należy przywołać tezę wzmiankowanej powyżej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, z której wynika, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie- z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu- przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a." W uzasadnieniu tej uchwały zawarto pogląd, oparty również o wywody doktryny, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie powyżej cytowana uchwała, pomimo wejścia w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 180) uchylającej m. in. przepis art. 157 § 3 k.p.a., nadal pozostaje aktualna, ponieważ w obecnym stanie prawnym kwestie odmowy wszczęcia postępowania, w tym także postępowania nieważnościowego, reguluje przepis art. 61a § 1 k.p.a. Jest to o tyle istotna uwaga, gdyż z wykładni art. 269 u.p.p.s.a. wynika, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy nie tylko danej sprawy, w której wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, ale również we wszystkich innych o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Z poglądem wyrażonym w omawianej uchwale koresponduje teza zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 311/07, mówiąca o tym, że "mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądowego nie może podważyć organ administracji publicznej, prowadząc, po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji." Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności zbadanie czy nie zachodziła przeszkoda do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 17 maja 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 7 marca 2001 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej, skoro decyzja ta byłą przedmiotem rozstrzygnięcia tut. Sądu w wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 585/11. Podać w tym miejscu należy, iż wnosząc skargę w tamtej sprawie skarżący zarzucił decyzji SKO z dnia 17 maja 2011 r. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a dokładniej: 1) art. 153 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 4 r.w.n. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż w operacie wbrew nakazowi powyższego przepisu nie uwzględniono zmiany poziomu cen nieruchomości przed podziałem wskutek upływu czasu i ich uaktualnienia na dzień wyceny; 2) art. 4 pkt 3a w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie, że operat szacunkowy narusza powyższe przepisy, albowiem wycena działki nr [...] dokonana jest przy porównaniu jej do działek przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową - podczas gdy nie pozwalają jej wyceniać w ten sposób: wielkość, cechy geometryczne oraz przeznaczenie, gdyż z decyzją podziałową udziały w niej jako drodze wewnętrznej mają zostać sprzedane przy sprzedaży powstałych działek budowlanych lub ma zostać na niej ustanowiona służebność drogowa dla każdoczesnych właścicieli wydzielonych działek budowlanych; 3) art. 152 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 4 r.w.n. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i nieuwzględnienie, że rzeczoznawca nie może dokonywać wyceny w sposób dowolny, a swoboda doboru metody wyceny i współczynników korygujących ograniczona jest podstawami materialno-prawnymi. 4) pkt 3.3 noty interpretacyjnej poprzez przyjęcie przy ustalaniu wartości nieruchomości do porównań nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie poprzedzającym datę wyceny o bardzo długi okres czasu, o wiele dłuższy niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, bez uzasadnienia takiego wyboru. Zaskarżonej decyzji zarzucono nadto rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 5) art. 7 w zw. z art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy wynikające z niewłaściwego wykonania obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, które zastąpione zostało bezkrytycznym przyjęciem za podstawę ustaleń wadliwego operatu szacunkowego, mimo niespełniania przezeń wymogów przewidzianych prawem i niedopuszczenie wnioskowanego w odwołaniu dowodu z operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę; 6) art. 8 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób pozostający w kolizji z obowiązującymi zasadami działania w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli, budzący zaufanie do organów Państwa; 7) art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy, własnych ustaleń w sprawie. Rację miało zatem SKO twierdząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "porównując zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze na decyzję Kolegium z dnia 17 maja 2011 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którą to skargę oddalono wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 585/11, z zarzutami stawianymi tej decyzji zarówno we wniosku z dnia 2 kwietnia 2012 r. o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzutami stawianymi we wniosku z dnia 14 sierpnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zachodzi konieczność stwierdzenia, że są to zarzuty tożsame, a więc pozostające poza merytoryczną kontrolą Kolegium". Pomimo trafnej diagnozy Kolegium utrzymało swoją pierwotną decyzję, wydaną po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 maja 2011 r., w której po merytorycznym zbadaniu kwestii istnienia przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy organ ustalił, iż z uzasadnienia wyroku z dnia 20 października 2011 r. oddalającego skargę wynika niezbicie, iż w tamtym prawomocnym postępowaniu sadowoadministracyjnym odniesiono się do wszystkich zarzutów zgłaszanych ponownie we wnioskach o wszczęcie postępowania nieważnościowego (także w tym o ponowne rozpatrzenie sprawy) to uzasadnionym, a wręcz niezbędnym, było podjęcie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wskazane powyżej okoliczności wskazują jednoznacznie, iż omawiane obie decyzje Kolegium podjęte zostały z rażącym naruszeniem prawa. Zważywszy na kierunek rozstrzygnięcia Sąd nie był związany, wynikającym z art. 134 § 2 u.p.p.s.a. zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 i art. 200 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.