II SA/Wr 8/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie WSA Mieczysław Górkiewicz, NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2008r. sprawy ze skargi C.R i S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o przekształceniu prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości położonej we W. przy ul. K nr [...] I. uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent W. , działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a, 2, 3, 4, 4a, 5 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz. 781 z późn. zm.), w brzmieniu uwzględniającym zmiany wynikające z ustawy z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 156, poz. 1020) i z art. 144 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668), rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 157, poz. 1037) oraz art. 104 i 107 § 4 kpa, po rozpoznaniu wniosków S i CR oraz F.Ł., przekształcił prawo współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości położonej we W. przy ul. K. nr [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni 797 m2, dla której Sąd Rejonowy dla W. - IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...], związane z prawem własności lokalu nr 1 w budynku przy ul. K. nr [...] we W. , ustanowionym na podstawie umowy użytkowania wieczystego i umowy sprzedaży budynku i lokali - akt notarialny Rep[...]nr [...] 6 z dnia 6 września 1966 r., na rzecz C. i S.R oraz przekształcił prawo współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości położonej we W. przy ul. K. nr [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni 797 m², dla której Sąd Rejonowy dla W. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], związane z prawem własności lokalu nr 2 w budynku przy ul. K. nr [...] we W., ustanowionym umową użytkowania wieczystego i umową sprzedaży budynku i lokali - akt notarialny Rep. [...] nr [...] z dnia [...] r. na rzecz F. Ł. . Pismem z dnia 14 grudnia 2006 r. S.J., H.B. I W.Ł. wystąpili – powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 kpa – o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z dnia 21 lutego 2007 r. C. i S. R. podnieśli, iż na podstawie przedmiotowej decyzji nastąpiło przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności, bez określenia ułamkowych wysokości udziałów związanych z prawem własności odrębnych lokali mieszkalnych nr 1 i nr 2 w budynku przy ul. K. nr [...] we W. . Zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia [...] r. Repertorium [...] nr [...] na rzecz nabywców lokalu mieszkalnego nr 1 (C. i S.R.), oddano w użytkowanie wieczyste udział w wysokości 50 % gruntu oznaczonego wówczas jako działka nr [...] oraz udział w częściach wspólnych budynku w wysokości 52 %, zaś na rzecz nabywców lokalu mieszkalnego nr [...] (F. i L.Ł.), oddano w użytkowanie wieczyste pozostałe 50 % gruntu oraz udział w częściach wspólnych budynku w wysokości 48 % (pomimo identycznych powierzchni obydwu lokali). Zarządzeniem Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] wyrażona została zgoda na zmianę wysokości udziałów w gruncie w proporcjach zgodnych z wysokością udziałów wynikających ze współwłasności budynku (dla właścicieli lokalu nr [...] - 52 %, zaś dla właścicieli lokalu nr [...] - 48 %). Zarządzenie to, zdaniem C. i S. R., nie zostało do dnia wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności oznaczonej na wstępie decyzji wykonane. Również Sąd Rejonowy dla W. -, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia z dnia [...] r. ([...]), oddalającego wnioski o ujawnienie w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...] przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie spornej decyzji, wskazał na sprzeczność umowy użytkowania wieczystego i umowy sprzedaży budynku i lokali z dnia 6 lutego 1966 r. z bezwzględnie obowiązującymi wówczas przepisami prawa, z uwagi na błędne określenie ułamkowego stosunku powierzchni lokali do ułamkowej części terenu oddanego w użytkowanie wieczyste. Pomimo wskazanych wyżej nieprawidłowości, Sąd Rejonowy dla W. – IV Wydział Ksiąg Wieczystych we wrześniu 2004 r. dokonał wpisu w księdze wieczystej KW [...] udziału C. i S.R., wynoszącego 52 % we wspólnych częściach budynku i 50 % w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Zdaniem wnioskodawców, to umowa z dnia [...] r. jest sprzeczna z prawem, a więc nie można uznać, iż decyzja z dnia [...] r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego na podstawie art. 155 kpa wniesiono o zmianę tej decyzji poprzez orzeczenie, że przekształca się prawo współużytkowania wieczystego gruntu związanego z prawem własności odrębnego lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku przy ul. K. nr [...] we W. w udziale wynoszącym 52 % w prawo współwłasności na rzecz C. i S.R., zaś na rzecz F.Ł. i L.Ł. w udziale wynoszącym 48 %. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 i art. 157 § 1 kpa, stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] nr [...], przekształcającej prawo współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. - o sygn. akt [...] wynika, iż spadek po zmarłej w dniu [...] L. Ł. nabyli F.Ł., S.J., H.B. I W. Ł. – po ¼ części. Przywołując następnie art. 922 § 1 i art. 924 kc organ wywiódł, że w chwili wydawania spornej decyzji F.Ł. oraz C. i S.R. nie byli jedynymi uprawnionymi do przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności przedmiotowej nieruchomości, gdyż oprócz nich uprawnieni byli również S.J., H.B. I W.Ł.. Podnosząc, iż zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji przepisem art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, w przypadku przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności wymagano złożenia wniosku przez wszystkich współużytkowników wieczystych, a w rozpatrywanej sprawie wniosek złożyło jedynie trzech spośród sześciu współużytkowników wieczystych, Kolegium stwierdziło, że organ nie mógł orzec o przekształceniu tych praw. Wskazując, że w myśl art. 1 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów we współużytkowaniu wieczystym danej nieruchomości, Kolegium podało, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla trzech osób spośród sześciu współużytkowników wieczystych skutkowałoby tym, że użytkownicy wieczyści obciążaliby swoim prawem współużytkowania wieczystego prywatną własność, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 232 kc. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący C. i S. R. podnieśli, że na dzień wydania decyzji przekształcającej prawo współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości, jedynymi prawnymi współużytkownikami wieczystymi nieruchomości byli F.Ł. oraz C. i S.R., którzy zgodnie złożyli wnioski o przekształcenie przysługującego im prawa. Wskazali, że postanowienie Sądu Rejonowego dla W. - Wydział I Cywilny, sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku przez F. Ł., S.J., H.B. i W.Ł. nastąpiło już po wydaniu decyzji przekształcającej. W ocenie składających wniosek, powoływane przez Kolegium przepisy kodeksu cywilnego (art. 922 § 1, art. 924 i art. 925), nie przesądzają, że S.J., H.B. I W. Ł. byli współużytkownikami wieczystymi lub co najmniej faktycznymi następcami prawnymi w dniu składania wniosku o przekształcenie. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, zasadnym jest zastosowanie przepisu art. 155 kpa, za czym przemawia interes społeczny i o co wnosili w piśmie z dnia 21 lutego 2007 r., a czemu nie sprzeciwiają się osoby, na których wniosek wszczęto postępowanie. Skarżący podnieśli, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 kwietnia 2007 r. narusza ich interes, zmuszając do ponownego złożenia wniosku o przekształcenie w nowym stanie faktycznym i prawnym. C. i S. R. poinformowali również, iż w wyznaczonym terminie wnieśli opłatę za przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., przywołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 kpa, utrzymało w mocy wyżej wymienioną decyzję Kolegium z dnia [...]. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, jeżeli jest ona dotknięta wadliwością określoną w przepisie art. 156 § 1 kpa. Wzruszenie w tym trybie decyzji ostatecznych może nastąpić wyłącznie z przyczyn enumeratywnie wymienionych w pkt 1 - 7 powołanego przepisu. W myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że do stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie należy wykazać, iż sporna decyzja nie tylko uchybia prawu, ale również, że ta niezgodność z prawem ma - wolą ustawodawcy - polegać na rażącym naruszeniu prawa. Na poparcie swoich wywodów organ przywołał poglądy sformułowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące kwestii rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że stosownie do przepisów obowiązującej w dniu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następowało na wniosek użytkownika wieczystego lub jego następcy prawnego, jeżeli spełnione zostały przesłanki określone w tej ustawie. Przepisy tej ustawy miały zastosowanie do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi. W myśl art. 1 ust. 5 powołanej ustawy, uprawnienie do wystąpienia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługiwało osobom fizycznym będącym właścicielami lokali, którym przysługiwał udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu, pod warunkiem, że wniosek - do dnia 31 grudnia 2000 r. - złożyli wszyscy współużytkownicy wieczyści. W opinii organu, skoro powołany wyżej przepis art. 2 ustawy wymagał w przypadku przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności złożenia wniosku przez wszystkich współużytkowników wieczystych, to należało rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie wniosek został złożony przez wszystkie uprawnione osoby. Kolegium podniosło, że w dniu [...]r. zawarta została w formie aktu notarialnego (Repertorium [...] nr [...]), umowa użytkowania wieczystego i umowa sprzedaży budynku i lokali, na mocy której I. i S.R. nabyli prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego we W. przy ul. K. nr [...], w udziale wynoszącym 50 % oraz na odrębną własność lokal mieszkalny nr [...], wraz z udziałem wynoszącym 52 % we wspólnych częściach budynku. Natomiast L. i F.Ł., na mocy tej umowy, nabyli prawo użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu w udziale wynoszącym 50 % oraz na odrębną własność lokal mieszkalny nr [...], wraz z udziałem wynoszącym 48 % we wspólnych częściach budynku. Wnioskami z dnia 23 listopada 1998 r. F.Ł. oraz C. i S.R. wystąpili o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności przedmiotowej nieruchomości, zaś decyzją z dnia 13 kwietnia 1999 r. organ pierwszej instancji orzekł o przekształceniu tych praw. Jak wynika jednak z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydział I Cywilny sygn. akt [...], spadek po L.Ł. zmarłej w dniu [...] we W., nabyli na podstawie ustawy: F. Ł. , S.J., H.B. I W. Ł. w udziale wynoszącym 1/4 części spadku wprost każde z nich. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 922 § 1 kc, prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów kodeksu. Stosownie do przepisu art. 924 kc, spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a co istotne spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925 kc). L. Ł. zmarła w dniu [...], a spadek po niej nabyli F. Ł., S.J., H.B. I W. Ł.. Osoby te nabyły zatem z dniem [...] (czyli z chwilą śmierci L. Ł.), prawo współwłasności lokalu mieszkalnego nr [...] oraz związany z tym prawem udział w prawie użytkowania wieczystego opisanego na wstępie gruntu. W opinii organu, oznacza to jednocześnie, że w chwili wydawania spornej decyzji F.Ł. oraz C. i S.R. nie byli jedynymi uprawnionymi do przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom wnioskujących, na gruncie rozpatrywanej sprawy znajdują zastosowanie powołane przepisy kodeksu cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia - wobec powyższych unormowań - fakt, że stwierdzenie nabycia spadku po L.Ł. nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] nr [...] czyli po wydaniu decyzji przekształcającej prawo współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości. W ocenie organu, niezasadne są więc argumenty wniosku, że na dzień wydania decyzji z dnia 13 kwietnia 1999 r. jedynymi prawnymi współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości byli F.Ł. oraz C. i S.R.. W momencie śmierci L. Ł. F. Ł., S.J., H.B. I W. Ł. nabyli już bowiem prawo współwłasności lokalu mieszkalnego oraz związany z tym prawem udział w prawie użytkowania wieczystego opisanego wcześniej gruntu i pozostawali w kręgu osób, którym również przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie. Przepisy prawa łączą nabycie praw i obowiązków wchodzących w skład spadku ze zdarzeniem, jakim jest śmierć spadkodawcy. Nabycie to nie jest uzależnione ani od złożenia przez spadkobiercę oświadczenia o przyjęciu spadku, ani od uzyskania przez niego orzeczenia odpowiedniego organu państwowego. Wejście przez spadkobiercę w ogół praw i obowiązków zmarłego następuje z mocy prawa. W myśl regulacji prawnej zawartej w art. 1 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - o czym była mowa wcześniej - przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogło nastąpić jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów we współużytkowaniu wieczystym danej nieruchomości. Przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności jedynie dla trzech osób spośród wielu współużytkowników wieczystych, skutkowałoby tym, że użytkownicy wieczyści obciążaliby swoim prawem współużytkowania wieczystego prywatną własność, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 232 kc. Mając powyższe na uwadze koniecznym - zdaniem Kolegium - stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia 13 kwietnia 1999 r. Odnosząc się do pozostałych argumentów wniosku organ podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Poszczególne tryby nadzwyczajne, zmierzające do weryfikacji decyzji, mają na celu usunięcie określonego rodzaju ich wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. W rozpatrywanej sprawie niemożliwym jest zastosowanie tego przepisu z uwagi na brak decyzji, która podlegałaby zmianie lub uchyleniu, ponieważ Kolegium stwierdziło jej nieważność. Ponadto zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż powołana wcześniej ustawa z dnia 4 września 1997 r. już nie obowiązuje. Za niezasadne uznał organ zarzuty podnoszone w piśmie z dnia 21 lutego 2007 r., ponieważ przedmiotem postępowania przed Kolegium jest zbadanie zgodności z prawem decyzji z dnia 13 kwietnia 1999 r. w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a nie stwierdzenie nieważności aktu notarialnego, na podstawie którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, do czego Kolegium nie posiada przewidzianych przepisami prawa kompetencji. Na powyższą decyzję C. i S.R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.. Skarżący zarzucili tej decyzji naruszenie art. 7 kpa, skutkujące naruszeniem interesu prawnego skarżących, art. 8 kpa, powodujące podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz art. 77 § 1 kpa. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 marca 2007 r. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalenia dotyczące kręgu spadkobierców w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego po zmarłej w dniu [...] L. Ł., na dzień złożenia wniosków o przekształcenie współużytkowania wieczystego w prawo własności, a przed sądowym stwierdzeniem nabycia spadku, które nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. - z dnia [...] sygn. akt [...] i czynienie z tego zarzutu braku złożenia wniosku o przekształcenie przez wszystkich uprawnionych, wykraczają poza kompetencje organu administracji publicznej. Zdaniem skarżących decyzja z dnia 13 kwietnia 1999 r., według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania, orzekająca o przekształceniu w prawo własności prawa współużytkowania wieczystego w wysokości udziałów w przekształcanym prawie nie naruszała rażąco prawa - co może stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tym bardziej, iż decyzja ta nie określała wielkości przekształcanych udziałów. W przekonaniu skarżących istotą sprawy pozostaje nadal, zawiniona przez oddającego w wieczyste użytkowanie, niezgodność udziałów w gruncie w stosunku do wysokości udziałów wynikających ze współwłasności budynku (dla lokalu nr 1 - 52%, małżeńska wspólność ustawowa małżonków C. i S. R. i dla lokalu nr 2 - 48%, wcześniej wspólność ustawowa małżonków L. i F. Ł., a obecnie wspólność udziałowa stwierdzonych przez Sąd spadkobierców L. Ł. i potencjalnych spadkobierców F. Ł.), która wynikła z błędu przy umowach notarialnych sprzedaży lokali i oddania w użytkowanie wieczyste gruntów. Niezgodność ta ujawniona została w zarządzeniu Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] , wyrażającym zgodę na zmianę wysokości udziałów w gruncie w proporcjach zgodnych z wysokością udziałów wynikających ze współwłasności budynku (dla właścicieli lokalu nr 1 - 52%, zaś dla właścicieli lokalu nr 2 - 48%). Wykonanie tego zarządzenia powierzono Zastępcy Dyrektora Wydziału Nabywania i Sprzedaży Nieruchomości i do dnia wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 kwietnia 1999 r. nie zostało ono wykonane. Wskazując jedynie na ujawnione niezgodności, bez rozpatrzenia tego dowodu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wszczęło z urzędu jakiegokolwiek innego postępowania, ograniczając się do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 kwietnia 1999 r., pomimo, iż skarżący dokonali wymaganych opłat i na bieżąco opłacają podatki od całej nieruchomości, w tym za grunty jak właściciele. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Na mocy zawartej w dniu 6 września 1966 r. w formie aktu notarialnego umowy użytkowania wieczystego i umowy sprzedaży budynku i lokali, skarżący C. i S.R. nabyli prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego we W. przy ul. K. nr [...], w udziale wynoszącym 50 % oraz na odrębną własność lokal mieszkalny nr 1, wraz z udziałem wynoszącym 52 % we wspólnych częściach budynku, natomiast L. i F.Ł. nabyli prawo użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu, w udziale wynoszącym 50 % oraz na odrębną własność lokal mieszkalny nr 2, wraz z udziałem wynoszącym 48 % we wspólnych częściach budynku. L.Ł. zmarła w dniu [...] W dniu 23 listopada 1998 r. C. i S. R. oraz F.Ł. złożyli wnioski o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości położonej we W. przy ul. K. nr [...]. Decyzją z dnia [...]nr [...] Prezydent W., po rozpatrzeniu tych wniosków, przekształcił w prawo współwłasności prawo użytkowania wieczystego wymienionej wyżej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla W. - stwierdził, iż spadek po zmarłej w dniu [...] L. Ł. nabyli F. Ł. , S.J., H.B. I W. Ł. – po ¼ części. Zgodnie z art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz. 781 z późn. zm.), wniosek o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości winien być złożony przez wszystkich współużytkowników wieczystych. W rozpatrywanej sprawie, w świetle unormowania zawartego w przywołanym wyżej przepisie, nie budzi wątpliwości, że wniosek o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości położonej we W. przy ul. K. nr [...] winien być złożony nie tylko przez skarżących C. i S.R. oraz F. Ł., ale również przez S.J., H.B. i W. Ł.. O tym jednak, że spadkobiercami zmarłej w dniu [...] L. Ł. oprócz F. Ł. byli również S.J., H.B. I W. Ł., nie wiedział organ wydając w dniu [...] decyzję nr [...]o przekształceniu prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości położonej we W. przy ul. K. nr [...]. Także skarżący, którzy zapewne wiedzieli, iż L. i F. Ł. mieli dzieci, a więc mogli przypuszczać, że oprócz F. Ł. spadkobiercami L. Ł. byli również S.J., H.B. I W. Ł., nie musieli wiedzieć, czy i jak zostało załatwione postępowanie spadkowe po zmarłej w dniu [...] L. Ł. i skoro w dniu 23 listopada 1998 r., czyli po prawie 13 latach po śmierci L. Ł., F. Ł. sam składał wniosek o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności, mogli uważać, że oprócz nich tylko on jest współużytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu. Tymczasem w rzeczywistości postanowienie Sądu Rejonowego dla W. - (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej w dniu [...] L. Ł. przez F. Ł. , S.J. , H.B. i W. Ł. , zapadło dopiero w dniu [...]r. W tym stanie rzeczy nie można mówić, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] rażąco naruszyła prawo, skoro organ ten nie miał żadnych podstaw do zakładania, iż wniosek o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nie został złożony przez wszystkich współużytkowników wieczystych i sprawę rozpoznał tak, jak gdyby wniosek złożyły wszystkie uprawnione podmioty. Podkreślić przy tym trzeba, że – wbrew sugestiom Samorządowego Kolegium Odwoławczego – w niniejszej sprawie nie doszło do przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności jedynie w odniesieniu do części przedmiotowej nieruchomości, ale w odniesieniu do jej całości. W realiach niniejszej sprawy nie jest bowiem tak, że skoro wniosek w tej sprawie złożyli trzej spośród sześciu współużytkowników wieczystych, to doszło do przekształcenia jedynie w części prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności. Wniosek złożony przez F.Ł. traktowany był tak, jak gdyby nikt inny oprócz niego i skarżących nie był współużytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu. W praktyce zatem wniosek F.Ł. wywarł taki skutek, jak gdyby został złożony także przez S.J., H.B. i W.Ł.. Tak więc złożone w dniu 23 listopada 1998 r. wnioski traktowane były tak, jak gdyby złożyli je wszyscy współużytkownicy wieczyści nieruchomości położonej we W. przy ul. K. nr [...] i w rezultacie doszło do przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności w odniesieniu do całej nieruchomości. Nie bez znaczenia dla oceny, czy decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...] rażąco narusza prawo, jest też fakt, że F.Ł. mógł być pełnomocnikiem swoich dzieci i działać również w ich imieniu. Zgodnie zaś z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. - z dnia [...] sygn. akt. [...] S.J., H.B. I W. Ł. nabyli spadek po zmarłym w dniu [...] r. F.Ł. – po 1/3 części. Tak więc ich udziały we współwłasności przedmiotowej nieruchomości w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]r. były takie same, jak gdyby przed wydaniem decyzji z dnia [...] nr [...] ujawniono i uwzględniono fakt, że są oni spadkobiercami L.Ł.. Zauważyć przy tym należy, że C. i S.R. oraz F.Ł. w dniu 4 maja 1999 r. uiścili w całości należności związane z opłatą za przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności, dotyczące całej nieruchomości położonej we W. przy ul. K. nr [...], a nie tylko jej części. O rażącym naruszeniu prawa przez decyzję Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] można byłoby mówić, gdyby wskutek złożenia wniosków przez trzech zamiast przez sześciu współużytkowników wieczystych doszło do przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności jedynie w odniesieniu do części przedmiotowej nieruchomości. Jak już wyżej zaznaczono, taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca, gdyż przekształcenie dotyczyło całej nieruchomości. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy mieć ponadto na uwadze zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) oraz konstytucyjną zasadę ochrony praw słusznie nabytych, wywodzoną z zasady lojalności Państwa wobec obywatela, istotną dla wykładni klauzuli państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Na temat potrzeby ochrony zaufania obywateli również w procesie stosowania prawa wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki TK z dnia 27 listopada 1997 r. sygn. akt U 11/97 – OTK 5-6/1997, z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt K 22/99 – OTK 7/1999, z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99 – OTK 2/2000), podkreślając znaczenie poszanowania trwałości decyzji ostatecznych (wyrok TK z dnia 8 maja 2000 r. sygn. akt SK 22/99 – OTK 4/2000), podobnie jak na temat zasady ochrony praw słusznie nabytych (wyroki TK z dnia 22 czerwca 1999 r. sygn. akt K 5/99 – OTK 5/1999, z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99 – OTK 1/2000, z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt K 47/01 – OTK-A 1/2002). Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 372/06. Gdyby przyjąć, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem, w odniesieniu do skarżących zasady te zostałyby pogwałcone. W tej sytuacji uznać należy, że skoro po wydaniu przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] nr [...] okazało się, iż S.J., H.B. I W.Ł. byli stronami w postępowaniu prowadzonym w sprawie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości położonej we W. przy ul. K. nr [...], lecz w postępowaniu tym nie brali udziału, to nie było podstaw do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, lecz zachodziły okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym daje podstawę tej stronie do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie stanowi natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 758/98 - LEX nr 45120). Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 826/04 - LEX nr 168040). W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały podjęte z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.