II SA/Wr 80/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym.: Przewodniczący : Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy W. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2001r. sygn. akt IISA/Wr 2751/2000 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Sygn. Akt lI SA/Wr 80/05 1 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust.. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz, 118 ze zm.), Wojewoda. D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę Spółce Akcyjnej A z/s w L. dla inwestycji polegającej na przełożeniu sieci cieplnej, kolidującej z lokalizacją przedmiotowej inwestycji, budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową w parterze, z garażem podziemnym wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy ul. Ś. we W. (działki nr [...],[...], obręb G.). E. K., W. ł., M. J., B. D., M. K., M. S., J. M., U. H., W. S., R. F., R. K., S. R., R. P., Ł. Z. i Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Ś. [...],[...],[...],[...],[...],[...] wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami, z pogwałceniem podstawowych norm współżycia społecznego i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowaniu administracyjnego, a także art. 7, art. 8 i art. 9 kpa. Skarżący wskazali nadto, iż brak jest zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na zabudowę działek nr [...] i [...], gdzie uprzednio znajdował się cmentarz. Nadto inwestor nie wykazał w sposób- właściwy prawdo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak jest również uregulowania prawnego dostępu do drogi-chodnika, o czym świadczy fakt, że ogólna powierzchnia gruntu całej nieruchomości przy ul. Ś. [...]-[...] wynosi [...] m, natomiast grunt sprzedany inwestorowi wynosi [...] m . Właściciele nabyli swoje mieszkania wraz z prawem wieczystego użytkowania po obrysie budynku ([...]m jedna klatka schodowa co daje łącznie [...] " - powierzchnia całego budynku przy ul. Ś.) bez prawa służebności drogi. Na żadnym etapie prowadzonego postępowania ani organ I ani Il instancji nie wypowiedziały się w sprawie drogi osiedlowej (czy chodnika), usytuowanej pomiędzy projektowaną inwestycją a blokiem położonym przy ul. Ś. [...]-[...]. Prawo dostępu do nieruchomości wspólnej jest zagwarantowane właścicielom na mocy art. 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Poprzez takie usytuowanie inwestycji, gdzie komunikacja odbywać się ma po chodniku, naruszono również podstawowe normy współżycia społecznego, o którym mowa w art. 5 kodeksu cywilnego, uniemożliwiając w ten sposób lokalnej społeczności prawidłowe Sygn. akt II SA/Wr 80/05 2 funkcjonowanie. Ponadto skarżący zarzucili niedochowanie przy projektowaniu inwestycji zasad określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej' i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zarówno od bloków położonych przy ul. Ś. jak i W . Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2001 r. (sygn. akt 11 SA/Wr 2751/2000) Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż przedmiotem kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 20 listopada 2001 r. (w sprawie fi SA/Wr 1947/99) była decyzja o ustaleniu warunków zabudowy'! zagospodarowania terenu dla wskazanej inwestycji i została ona uchylona wobec stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa, a to art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przepisu art. 40 ust. 1 tej ustawy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. "1, na podstawie przepisów szczególnych. Art. 40 ust. 3 stanowi zaś, iż decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem ust. 3a i 3b, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Brak w decyzji ustalającej warunki zabudowy wymogów z przywołanego wyżej przepisu spowodował uchylenie zakwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jak stwierdził dalej Sąd, uchylenie tamtych orzeczeń powoduje konieczność uchylenia także decyzji o pozwoleniu na budowę, zapadłych w toku niniejszego postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu (między innymi) z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja, o warunkach zabudowy została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. Skoro brak jest obecnie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie może ostać się w obrocie prawnym decyzja zezwalająca na budowę. W konkluzji Sąd uznał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zatem wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, o ile inwestor uzyska decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie i na zasadach określonych w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych. Skargę o wznowienie postępowania w powyższej sprawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina W. domagając się zmiany orzeczenia, w ten sposób, iż Sąd utrzyma w mocy decyzję Sygn. akt IISA/Wr 80/05 3 Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...]. Zdaniem strony skarżącej podstawą wznowienia postępowania jest att. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem odnaleziono środki dowodowe w postaci uchwał Prezydium Miejskiej Rady Narodowej miasta W.: Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie likwidacji 16 zamkniętych, cmentarzy położonych na terenie miasta W. i Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zamknięcia 2 cmentarzy oraz likwidacji 17 cmentarzy położonych na terenie miasta W . Z treści załącznika nr 1 do tej (drugiej) uchwały wynika, że cmentarz położony przy ul. Ł./. przeznaczony jest do likwidacji w latach [...]-[...] (dzisiaj teren ul. Ś.). Uchwały te stanowiące dowód niniejszej skargi są istotne dla sprawy, dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, a więc w konsekwencji mają wpływ na zmianę treści wyroku w kwestii zasadniczej, istniały w dniu wydania zaskarżonego wyroku NSA oraz nie były znane żadnemu organowi w dniu wydawania stosownej decyzji. W uzasadnieniu swojej skargi strona wskazała ponadto, iż na terenie dzisiejszej ulicy Ś. przed II wojną światową był cmentarz gminy na G., którego właścicielem i użytkownikiem było miasto W . Po wojnie Prezydium Rady Narodowej miasta W. podjęło uchwałę Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zamknięcia niektórych cmentarzy na terenie miasta W. zgodnie z przepisami art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 1.7 marca 1932 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyn zgonu (Dz. U. Nr 35, poz. 359). Z treści tej uchwały wynika, iż Prezydium Rady Narodowej miasta W. postanowiło wystąpić z wnioskiem do Ministra Gospodarki Komunalnej o zezwolenie na zamknięcie na terenie miasta W. cmentarzy wymienionych wg wykazów nr 1, 2, 3. Na karcie 3 załączników wymienione są cmentarze położone przy ul. Ł. i W . Jest to więc teren, co do którego Prezydent W. wydał decyzję o warunkach zabudowy. Minister Gospodarki Komunalnej zarządzeniem., opisanym w uchwale Prezydium. Rady Narodowej miasta W. Nr [...] i. dotyczącym cmentarza położonego przy ul. Ł.-P., z dnia [...]r. wyraził zgodę na zamknięcie cmentarzy we W . Strona skarżąca wyjaśnia, iż wystąpiła do Archiwum. Akt Nowych w W. z wnioskiem o poszukiwanie powyższego zarządzenia, ale do dnia złożenia skargi zarządzenia tego nie znaleziono. Nadto podniesiono, iż na cmentarzu tym ostatniego pochówku dokonano w [...] r. Tym samym. 40-letni okres od ostatniego pochówku, stosownie do art. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, minął w [...] r., zaś decyzję Prezydenta W. o warunkach zabudowy wydano w roku [...], a więc 15 lat po upływie czterdziestoletniego okres od ostatniego pochówku. Z treści zapisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o Sygn. akt TI SA/Wr 80/05 4 [...]) wynika, iż wszystkie dyspozycje zostały przez Prezydium Rady Narodowej miasta W. wykonane, - bowiem 40 lat od ostatniego pochówku minęło w roku [...]. Natomiast przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została wydana na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. (uchwała Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W.), obowiązującego od [...]r. do [...]r. W uchwale tej - planie ogólnego zagospodarowania zostały skonsumowane uchwały Prezydium Rady Narodowej miasta W. Nr [...] i [...]. Zatem w roku [...] tj. zatwierdzenia niniejszego planu - sprawy związane z cmentarzem znajdującym się między ulicami Ł. i P. (tu ul. Ś.) były już uregulowane w całości. Przedmiotowych uchwał Prezydium Rady Narodowej miasta W. z roku [...] i [...] nikt nie wzruszył, były ostateczne w dacie podejmowania uchwały Nr [...] w sprawie uchwalania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W . Strona wskazała ponadto, iż w [...] r. kiedy był uchwalony miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego miasta W., dla terenów, na których znajduje się dzisiaj ulica Ś. (plan obowiązywał od [...] r. do końca [...] r.) obowiązywała treść ustawy o cmentarzach ustalona nowelizacją z 1972 r. W dacie uchwalania uchwały Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., upłynęły od daty ostatniego pochówku 44 lata, a więc termin 40-letni został zachowany. Natomiast tekst ustawy o cmentarzach, na który powołuje się Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu w swoim wyroku, obowiązuje od 2000 r. W okresie tworzenia planu miejscowego ([...] rok - minęły 44 łata od ostatniego pochówku) oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy (rok [...] - minęło 55 lat od ostatniego pochówku) sprawy dotyczące cmentarza położonego przy ul. Ł. /P. (teren ul. Ś.), były już prawnie uregulowane i prawnie skonsumowane. Tym samym nie naruszono art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania przed sądem strona wskazała, iż dnia [...]r. powzięła wiadomość z Archiwum Państwowego we W. o treści uchwał Prezydium Rady Narodowej miasta W. w przedmiocie likwidacji i zamknięcia cmentarza położonego przy ulicach Ł. i P. (dzisiaj ul. Ś ). Zatem Prezydent W. wydał decyzję z dnia [...]r. Nr [...], ustalającą warunki zabudowy, nie naruszając obowiązującego wówczas prawa, w tym szczególnie prawa materialnego w postaci ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowani u zmarłych oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Sygn. akt II SA/Wr 80/05 5 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wznowienie postępowania sądowoadminitracyjnego jest instytucją wyjątkową, przysługuje bowiem od ściśle określonych orzeczeń i opera się na ściśle określonych podstawach. Podstawy te określone zostały w art. 271 - 274 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z racją tej wyjątkowości koresponduje nadzwyczajność postępowania. Analiza podstaw wznowienia postępowania prowadzi do wniosku., że chodzi tu o wady postępowania, a nie o samo rozstrzygnięcie. Oznacza to, że postępowanie sądowe musi być obarczone wadami istotnymi, określonymi jako kwalifikowana wadliwość, a uchybienia te winny pozostawać w związku przyczynowym z rozstrzygnięciem. Przytoczony w skardze o wznowienie postępowania przepis art. 273 § 2 p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Późniejsze wykrycie okoliczności faktycznych lub środków dowodowych w rozumieniu przytoczonego przepisu art. 273 § 2 p.p.s.a. oznacza powzięcie przez stronę wiadomości w takim czasie, w którym powołanie (przedstawienie) środków dowodowych, (okoliczności faktycznych) w zakończonym, postępowaniu nie było już możliwe. Powołane przez skarżącą Gminę W. dowody, tj. wymienione w skardze uchwały: Nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...]r. w sprawie likwidacji 16 zamkniętych cmentarzy położonych na terenie miasta W. Nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta W., z dnia [...]r. w sprawie zamknięcia. 2 cmentarzy oraz likwidacji 17 cmentarzy położonych na terenie miasta W., nie wypełniają dyspozycji art. 273 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2001r. sygn. akt II SA/Wr 2751/2000 uchylał decyzje obu instancji administracyjnych celem wyjaśnienia właśnie m.in. powyższych okoliczności w postępowaniu poprzedzającym etap wydania pozwolenia na budowę, tj. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Konsekwencją uchylenia w postępowaniu, sądowym (sygn.akt II SA/Wr 1947/99) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, była konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc "wykrycie" okoliczności faktycznych łub dowodów w rozumieniu art. 273 § 2 p.p.s.a. dotyczy faktów i środków dowodowych, które poza przesłanką ich nieujawnienia w postępowaniu prawomocnie orzeczonym powinny być dla strony skarżącej "nieujawnialne", inaczej mówiąc niedostępne. Fakty Sygn. akt II SA/Wr 80/05 6 natomiast ujawnianie, czyli te, które strona powinna znać, w tym wypadku z urzędu, nie są objęte hipotezą tego przepisu. W omawianym przypadku organ wykonawczy skarżącej Gminy W., jako organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji w I instancji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji obowiązany był - czego nie uczynił - w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyjaśnić wszystkie kwestie związane z możliwością lokalizacji inwestycji na terenie dawnego cmentarza, co niewątpliwie skutkowało na późniejsze wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ, na skutek zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 1947/99, obowiązkiem organu było wydać w przedmiotowej sprawie decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę, a nie uruchamiać procedurę wznowieniową przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Samo formułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający przepisowi art. 273 § 2 p.p.s.a. nie oznacza jeszcze oparcia skargi na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli z treści, uzasadnienia skargi o wznowienie wynika, że w istocie podstawa ta nie zachodzi w niniejszej sprawie. Podkreślić również należy, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2006r. sygn.akt II SA/Wr 79/05 oddalona została skarga o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem (sygn.akt IISA/Wr 1947/99). Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem Sądu, w przypadkach przewidzianych w dziale VII ustawy, można żądać wznowienia postępowania. Ustawodawca we wskazanym przepisie, ani w następnych nie określa wyraźnie, kto jest uprawniony do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Jest to rozwiązanie bardzo podobne do tego, które zostało przyjęte w art. 399 kpc. Można zatem przyjąć za. Sądem. Najwyższym, który w wyroku z dnia 9 stycznia L988r. II1CICN 315/97 (OSNCAP'l998, nr 7/8, poz. 125) sformułował tezę, że "Skargę o wznowienie postępowania może wnieść tylko strona, która została wymieniona w prawomocnym wyroku". W doktrynie przyjmuje się, że w postępowaniu wznowieniowym legitymowana, jest każda ze stron procesowych wymienionych w prawomocnym, orzeczeniu, gdyż objęta, jest ona. skutkami, tego wyroku, zwłaszcza jego powagą rzeczy osądzonej. Podkreślić jednakże należy, że postępowanie sądowoadministracyjne jest odmienne od postępowania regulowanego przepisami kodeksu postępowania cywilnego, albowiem już chociażby przepis art. 12 p.p.s.a. nie ma swojego odpowiednika w k.p.c. Zgodnie z powołanym, przepisem "Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania'. Stwierdzić zatem można, że uprawnionymi do wniesienia skargi o wznowienie postępowania są podmioty określone w art. 50 p.p.s.a. i Sygn. akt I! SA/Wr 80/05 7 organ administracji publicznej którego działalność była skarżona w postępowaniu "zwykłym". W określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. kategorii podmiotów nie mieści się organ administracji publicznej. Jednakże uprawnienie organu administracji publicznej, którego akt był skarżony, do wniesienia skargi o wznowienie postępowania można oprzeć na konstytucyjnej zasadzie równouprawnienia stron i uczestników postępowania określonej w art. 32 Konstytucji R.P oraz w art. 153 p.p.s.a.., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi. W" konsekwencji zatem organ ten jest zainteresowany wyeliminowaniem z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia sądowego, ponieważ uniemożliwia mu ono prawidłowe rozstrzygniecie sprawy ( patrz : Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.,). P. 'Parno LexisNexis, Warszawa 2004) Wychodząc z tak zakreślonych granic legitymacji do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, stwierdzić należy, że skarżąca - Gmina W. nie posiada w mniejszej sprawie legitymacji do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, bowiem nie posiadała w postępowaniu " zwykłym" przymiotu strony ani też uczestnika postępowania, nie należy również do kręgu pozostałych podmiotów wymienionych w przepisie art. 50 § 1 p.p.s.a. Z wyżej wymienionych powodów Sąd. uznał, że zarówno zgłoszona podstawa wznowienia postępowania jest bezzasadna, jak i brak było po stronie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi i na podstawie art. 282 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.