II SA/Wr 800/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w J. na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. oddala skargę w całości. Prokurator Okręgowy w J. (dalej: prokurator, skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...]w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. (dalej: uchwała). Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości skarżący zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 zdanie drugie oraz ust. 1a ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., dalej jako: u.s.g.) oraz § 16 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 i § 45 ust. 6 i 8-9 Statutu Gminy K. wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] poprzez jej podjęcie pomimo niewprowadzenia jej do porządku obrad sesji i jednocześnie braku właściwego poinformowania radnych oraz mieszkańców K. o jej treści. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że z pisma Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej K. z dnia [...] wynika, że do porządku obrad XLV sesji rady wprowadzony został m. in. projekt uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. W konsekwencji w porządku obrad Rady Miejskiej K. wyznaczonej na dzień 28 grudnia 2017 r. widniał punkt dotyczący głosowania nad projektem uchwały nr [...], jednak zamiast tej uchwały pod głosowanie przedłożony został projekt uchwały nr [...]. Oba projekty różniły się treścią. Prokurator podkreślił, że skoro projekt uchwały nr [...] nie został ujęty w porządku obrad, ani nie został przedłożony przed sesją radnym w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.s.g., a także z uwagi na niewprowadzenie projektu do porządku obrad w trybie określonym w art. 20 ust. 1a u.s.g. uchwała nr [...] nie może się ostać w porządku prawnym. W ocenie skarżącego różnice w treści dokumentu przedłożonego do głosowania oraz dokumentu poddanego pod głosowanie powodują, że nie można uznać, iż uchwała nawet o tym samym tytule została objęta porządkiem obrad w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.s.g. Prokurator podkreślił, że uchwała nr [...] stanowiła odrębny byt prawny, gdyż gdyby zmiana miała dotyczyć uchwały nr [...] stosowne poprawki powinny być zgłoszone w trybie przewidzianym w § 45 Statutu Gminy K., tj. na komisjach i powinny dotyczyć tej samej uchwały, a nie uchwały o nowym numerze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając jednocześnie, że projekt uchwały o numerze [...] został skierowany do czytania w komisjach Rady Miejskiej zgodnie z procedurą określoną w § 45 ust. 6 Statutu. Na podstawie § 45 ust. 7 Statutu radni wnieśli poprawki do projektu, które Burmistrz jako wnoszący projekt zaakceptował i w formie autopoprawki włączył do projektu uchwały. Projekt uchwały został wraz z poprawkami radnych oznaczony numerem [...], co było zgodne z wieloletnią praktyką mającą na celu odróżnienie od projektu w pierwotnym jego brzmieniu, jednak w istocie był to ten sam projekt uchwały. W ocenie organu dwoistość numerów projektów uchwały nie oznacza, że co innego przedstawiono radnym przed sesją jako projekt uchwały, a co innego procedowano w trakcie sesji. Co więcej z utrwalonych w protokole wypowiedzi radnych oraz zarejestrowanego przebiegu obrad wynika, że wszyscy obecni na sesji znali treść projektów uchwały. Końcowo organ zwrócił uwagę, że po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Wojewoda D. nie stwierdził naruszenia prawa. Wojewoda ustalił bowiem, że poddany pod głosowanie projekt uchwały oznaczony nr [...] nie stanowił nowego projektu uchwały, lecz był to projekt uchwały [...] uwzględniający autopoprawkę projektodawcy, tj. Burmistrza K. Oznaczenie go numerem [...], które umożliwiało odróżnienie go od wersji pierwotnej projektu, niczego w tym zakresie nie zmienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sąd nie podziela zarzutów skargi. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia prawidłowości przebiegu obrad oraz głosowania nad przyjęciem przez Radę Miejską K. uchwały nr [...] z dnia [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., a tym samym jej skuteczne wejście do porządku prawnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w p. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji8 publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie kontrola podjętej uchwały obejmuje jej zgodność z art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., w myśl którego do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał oraz art. 20 ust. 1a u.s.g., który stanowi, iż rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Uwzględniając powyższe regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie oraz wynikający z akt sprawy stan faktyczny, sąd w składzie rozpoznającym sprawę stwierdził, że zarzuty skargi nie są uzasadnione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z protokołu nr [...] z sesji Rady Miejskiej K. odbytej w dniu 28 grudnia 2017 r. wynika, że radni otrzymali zarówno pierwotny projekt uchwały dotyczący przystąpienia do zmiany studium (nr [...]), jak i projekt uwzględniający poprawkę burmistrza (nr [...]). Wyraził to wprost w trakcie obrad radny W. C. Okoliczność tę potwierdzają również ustne wyjaśnienia radnego G. K. złożone przed prokuratorem w dniu 21 maja 2018 r. Radny stwierdził, że projekt uchwały nr [...] został mu oraz pozostałym radnym przesłany pocztą do domu, ale – jak stwierdził – nie wie w jakim celu. Tym samym nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez organ § 16 ust. 2 pkt 3 Statutu, zgodnie z którym przygotowanie do sesji obejmuje zapewnienie dostarczenia radnym materiałów, w tym projektów uchwał dotyczących poszczególnych punktów porządku obrad. Jednocześnie, nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia § 16 ust. 3 Statutu, zgodnie z którym o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesyjnych powiadamia się radnych najpóźniej na 6 dni przed terminem obrad, za pośrednictwem poczty elektronicznej po pisemnym wyrażeniu zgody przez radnego lub w inny skuteczny sposób. Z akt sprawy wynika, że podczas sesji rady radni nie podnosili kwestii prawidłowości i terminowości zawiadomienia ich o porządku obrad (poza pominięciem w niej projektu uchwały nr [...]). Dalej trzeba zwrócić uwagę na fakt, że z protokołu obrad sesji organu wynika nadto, że przewodnicząca rady poinformowała, że komisja złożyła wniosek do uchwały nr [...], zaś Burmistrz K. uwzględniając go zgodził się na dopisanie w § 3 dwóch punktów, co stanowiło jedyną zmianę projektu. Tym samym burmistrz wprowadził autopoprawkę do pierwotnego projektu uchwały i dla jej odróżnienia (jak zwykle) nadany został jej numer [...]. Powyższe potwierdził również adwokat T. K. obecny na obradach sesji. Podczas obrad sesji rady wyjaśnione zostało, że poprawka burmistrza została poddana dyskusji oraz wprowadzona podczas prac Komisji Gospodarki Komunalnej, Pomocy Społecznej Bezpieczeństwa i Porządku Publicznego (p. 7 protokołu obrad tej komisji z dnia 18 grudnia, s. 2). Dalej dokumentacja, zgromadzona w aktach wskazuje, że wniosek komisji został przesłany do rady 19 grudnia 2017 r., zaś w piśmie z 20 grudnia burmistrz poinformował o przyjęciu do realizacji wniosku komisji. Pomimo tych okoliczności radny W. C. wniósł o poddanie pod głosowanie wniosku o wycofanie do prac w komisjach projektu uchwały nr [...]. W wyniku przeprowadzonego głosowania wniosek ten nie został przyjęty (6 głosów za, 8 głosów przeciw, 0 głosów wstrzymujących się). W świetle powyższych okoliczności sąd nie stwierdza, aby poddany pod głosowanie projekt uchwały nr [...] stanowił nowy projekt niezależny od pierwotnego oznaczonego nr [...]. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodne z poglądem Wojewody D., który w piśmie z dnia 22 stycznia 2018 r. (k. 51 akt sądowoadministracyjnych), wskutek przeprowadzonego postępowania nadzorczego nie stwierdził, by wskazana uchwała naruszała prawo. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności nie można zgodzić się ze skarżącym, że zmiana numeru projektu uchwały w sposób zgodny z dotychczasową praktyką poprzez oznaczenie zmienionego projektu literą "A" oraz nieuwzględnienie tego zmienionego projektu w piśmie z dnia 12 grudnia 2017 r. skierowanym do radnych w trybie art. 20 ust. 1 u.s.g. przesądziły o przyjęciu w głosowaniu zupełnie nowego projektu uchwały, niepoddanego wcześniej pracom komisji, z którym radni nie mieli szansy się zapoznać. Biorąc zatem pod uwagę, że zmiana projektu uchwały w zakresie § 3 i oznaczenie jej numerem [...] były efektem pracy Komisji Gospodarki Komunalnej, Pomocy Społecznej Bezpieczeństwa i Porządku Publicznego, zaś burmistrz jako projektodawca dokonał autopoprawki, przyjąć należy, że dopełniony został wymóg uprzedniego czytania projektu uchwały na komisjach i bezcelowym byłoby ponowne kierowanie projektu uchwały nr [...] do pracy w komisjach, czego domagała się część radnych. Tym samym sąd nie dopatrzył się naruszenia § 45 ust. 6 Statutu, który stanowi, że czytanie projektu uchwały odbywa się na komisjach i obejmuje, w szczególności: 1) dyskusję nad projektem; 2) zgłaszanie wniosków, uwag i propozycji poprawek. Z akt sprawy wynika niezbicie, że projekt uchwały nr [...] został przesłany do radnych. Ponadto, zmieniony projekt uchwały stanowiący de facto poprawkę do projektu oznaczonego numerem [...] obejmował załącznik graficzny oraz uzasadnienie. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia § 45 ust. 8 Statutu, zgodnie z którym wszystkie poprawki składa się na piśmie i z uzasadnieniem. Z protokołu sesji Rady Miejskiej K. odbytej w dniu 28 grudnia 2017 r. wynika nadto, że głosowanie nad projektem uchwały nr [...] poprzedzone zostało odczytaniem przez przewodniczącego Komisji Budżetu i Rozwoju Gospodarczego wniosku komisji do projektu uchwały nr [...] udzieloną przez burmistrza odpowiedzią. Głos zabrał również mieszkaniec K., były członek doraźnej komisji ds. zagospodarowania przestrzennego miasta. Stanowisko wyraził również Burmistrz K. (k. 58 akt sądowoadministracyjnych). Następnie przystąpiono do głosowania projektu uchwały nr [...]. W wyniku głosowania uchwała nr [...] została podjęta większością głosów. Wobec takiego przebiegu obrad sesji rady miejskiej w zakresie dotyczącym spornego projektu uchwały sąd nie dopatrzył się naruszenia § 45 ust. 9 Statutu, zgodnie z którym przed podjęciem uchwały na sesji Radnym przedstawiana jest opinia Burmistrza do przedłożonych wniosków, uwagi i propozycji poprawek. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1a u.s.g. należy zwrócić uwagę, że przyjmując konsekwentnie, iż projekt uchwały nr [...] stanowi w istocie ten sam projekt co pierwotny (nr [...]), a więc został ujęty w piśmie z dnia 12 grudnia 2017 r. skierowanym do radnych, w którym wymienione zostały wszystkie projekty uchwał zaplanowane na sesję rady w dniu 28 grudnia 2017 r., przepis ten w ogóle nie znalazł zastosowania w niniejszej sprawie. Skoro bowiem w okresie między dostarczeniem wskazanego pisma do radnych, a terminem sesji rady sformułowano zmieniony projekt, który zastąpił pierwotny, to nie zaistniała potrzeba wprowadzenia zmian w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Wydaje się, że wymaganie takiego głosowania podyktowane wyłącznie zmianą numeru projektu uchwały, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy praktyka oznaczania symbolem "A" zmienionego projektu uchwały nie stanowi żadnego novum dla radnych Rady Miejskiej K., stanowiłoby nadmierny formalizm. Z protokołu sesji Rady Miejskiej K. wynika, że wniosek jednego z radnych o wycofanie projektu uchwały nr [...] do prac komisji nie został przyjęty, zaś przyjęty został zmieniony porządek obrad, do którego wprowadzone zostały projekty uchwał nr [...],[...] oraz [...]. Tym samym, w ocenie sądu, organ słusznie przyjął, że projekt uchwały nr [...] w istocie stanowi ten sam projekt co pierwotnie oznaczony nr [...], co nie wymagało wprowadzania zmian w porządku obrad w myśl art. 20 ust. 1a u.s.g. Na koniec można jeszcze dodac, że stosownie do treści art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1994 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r., nr 16, poz. 95) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa. Z powyższych względów sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza zasad procedowania nad aktami prawa miejscowego i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.