II SA/Wr 801/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia NSA - Józef Kremis Sędziowie: Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska Asesor WSA - Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: - Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 18 marca 2003r. Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 25 lipca 2002 r. nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 18 marca 2003r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. z 1998r. Dz. U. Nr 90, poz. 575 ze zm.) jak również § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym odmówiono stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej określonej w pozycji 15 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. Rozpoznania choroby zawodowej u Pana B. dokonywały dwie jednostki służby zdrowia. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. w orzeczeniu z dnia 20 lutego 2002r. wskazał, iż z charakterystyki stanowiska pracy i załączonej dokumentacji wynika, ze skarżący pracował w latach 1968 do 1990 na stanowisku frezera w narażeniu na hałas przekraczający dopuszczalne normy. Wskazano, iż w 1990 r. był badany z podejrzeniem choroby zawodowej narządu słuchu, gdzie stwierdzono obustronne ubytki słuchu wynoszące średnio dla ucha prawego 24 dB, dla lewego 31 dB. Po tym badaniu pacjent pracował do 1994r., jednak Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. w odpowiedzi na wezwanie jednostki zdrowia wyjaśnił, iż w 1990 r. nie było przekroczenia dopuszczalnych norm (78 dB) a pomiędzy okresem od 1990 r. do 1994 r. nie wykonywano pomiarów hałasu na stanowisku pracy p. B. W wyniku odwołania się strony od orzeczenia jednostki orzeczniczej I stopnia Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z dnia 14 czerwca 2002r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wyjaśnił, iż w trakcie badania otoskopowego stwierdzono obustronnie błony bębenkowe bladoszare, bez refleksu, pogrubiałe. Przeprowadzona szeroka diagnostyka audiologiczna wykazała niedosłuch obustronnie typu odbiorczego. Przesunięcie progu słuchu zweryfikowane audiometrią obiektywną ABR wynosi dla UP-31 dB, dla UL-32 dB. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne nie potwierdza w latach 1981-1994 narażenia na hałas stwarzający ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Organ I instancji ustalił, że Pan S. B. w latach 1968-1978 pracował jako frezer w Zakładach Samochodowych A SA w J. L. i jak wynika z przeprowadzonych pomiarów hałasu zainteresowany był narażony w tym okresie na ponadnormatywny hałas. Od 1979 do 1994 pracował głównie w Zakładach A jako ustawiacz maszyn, mistrz w krajalni prętów, jako ustawiacz maszyn do obróbki skrawaniem, jako frezer, jako ustawiacz pras tworzyw sztucznych, zgodnie z charakterystyką stanowiska pracy, poziom hałasu kształtował się w górnych granicach dopuszczalnych norm NDN lecz skarżący nie był narażony na hałas Od 1994 r. przebywał na rencie. Od 2001r. bezrobotny. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że podstawą wydania przez organ I instancji negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia były orzeczenia wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. z dnia 20 lutego 2002r. i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 14 czerwca 2002r. Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekając o braku podstaw do stwierdzenia zawodowego uszkodzenia słuchu wskazał, iż w 1990 nie było przekroczonych norm hałasu a od 1990 do 1994 nie wykonywano pomiarów hałasu na stanowiskach pracy Pana B. i uprawnione jednostki służby zdrowia, nie rozpoznały choroby zawodowej. W odwołaniu skarżący twierdził, iż gdy w 1994r. zgłosił się do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy został poinformowany, że gdy przebywa na rencie nie może starać się o uznanie choroby zawodowej. Rozpatrując odwołanie skarżącego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej wcześniejsze rozpoznanie przez właściwe placówki służby zdrowia oraz choroba musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W przedmiotowej sprawie żaden z organów opiniujących nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej, co wykluczało wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji. Wskazał także, że dochodzenie epidemiologiczne przeprowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykazało udokumentowany brak przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu po 1981r. w środowisku pracy Pana B. (charakterystyka z dnia 22 sierpnia 1990r.). W skardze na tę decyzję, skarżący zarzucił organom administracyjnym nie uwzględnienia w wywiadzie epidemiologicznym ścisłego przebiegu jego pracy zawodowej co mogło mieć wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, iż w okresie; -od czerwca 1981 do września 1981 pracował na stanowisku frezera na wydziale remontowym, który znajdował się przy wydziale prac ciężkich (tłocznia) gdzie występowało ponadnormatywne przekroczenie hałasu -od września 1981 do marca 1985 pracował na stanowisku mistrza krajalnia prętów na wydziale gdzie znajdowały się piły do cięcia prętów i występowało tam ponadnormatywne natężenie hałasu, -od maja 1993 do lipca 1993 był delegowany przez zakład i pracował jako ustawiacz pras tworzyw sztucznych gdzie było narażenie na hałas, -od 1990 do 1994 pracował jako ustawiacz i frezer i za ten okres nie podano dokładnego poziomu hałasu. Zdaniem skarżącego zakład nie przeprowadził w ostatnim okresie jego zatrudnienia pomiaru hałasu, gdyż uznał, iż jest to krzywdzące dla zakładu. Dodał, iż Instytut w S. potwierdził utratę przez niego słuchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powyższa skarga została wniesiona w dniu 16 kwietnia 2003r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższy zapis ustawowy uzasadnia rozpoznanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie zaś do brzmienia art. 134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w świetle powyżej wskazanych kompetencji, należy stwierdzić, iż naruszają one prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materialno - prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi stanowią unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Na mocy § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do tego aktu prawnego pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Stwierdzenie zatem choroby zawodowej uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: - jest to rodzaj choroby, która mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do powołanego rozporządzenia; -choroba ta została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, przy czym stosownie do ust. 2 § 1 rozporządzenia przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy. Zdaniem Składu orzekającego organy błędnie przyjęły, iż jedynym miernikiem ujemnego oddziaływania na stan zdrowia czynników występujących w środowisku pracy, upoważniającym do ustalenia związku przyczynowego między warunkami pracy a chorobą wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jest przekroczenie wartości obowiązujących najwyższych dopuszczalnych natężeń tych czynników. Należy bowiem zauważyć, iż w świetle unormowań rozporządzenia wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku zatrudnienia - warunkujących uznanie choroby zawodowej - nie musi wcale wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm. Z przepisów rozporządzenia nie sposób wyprowadzić takiego wniosku - zachodzi brak ku temu podstaw prawnych, ponieważ ustawodawca nie ustanowił wprost takiego kryterium normatywnego, natomiast treść rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 czerwca 1998r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 79, poz. 513 ze zm.) - wydanego w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 228 § 3 Kodeksu pracy - należy wiązać z prewencją w zakresie ochrony zdrowia w środowisku pracy, tj. ze stworzeniem takich warunków zatrudnienia by wyeliminować lub zmniejszyć ryzyko zawodowe wystąpienia zagrożeń dla stanu zdrowia pracowników z tytułu między innymi chorób zawodowych, co nie oznacza, że brak przekroczenia przez pracodawcę wartości najwyższych dopuszczalnych natężeń i stężeń całkowicie takie ryzyko wyklucza w każdym przypadku. Jak już wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 1998r. sygn. akt I SA 1862/97 (LEX nr 45840) - którego stanowisko Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela - przestrzeganie przez pracodawcę przepisów dotyczących NDN rzutuje tylko na ustalenie winy bądź braku winy pracodawcy w powstaniu choroby zawodowej, nie ma natomiast znaczenia dla ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy, istotne znaczenie dla powstania choroby w związku z warunkami pracy ma także osobnicza wrażliwość pracownika na czynniki szkodliwe występujące w pracy. Dokonywane pomiary powinny być zatem przeprowadzone w celu zobrazowania ogólnie istniejących warunków pracy i z pełnego okresu zatrudnienia. W przypadku Pana B. w toku postępowania epidemiologicznego ustalono, że skarżący od 1968 r. do 1981r. pracował w narażeniu na ponadnormatywny hałas. Ustalono również iż od 1981 r. do 1990r. poziom hałasu na stanowisku pracy skarżącego kształtował się w górnych granicach dopuszczalnych norm NDN lecz skarżący nie był narażony na ponadnormatywny hałas. Natomiast odnośnie ostatniego okresu pracy Pana B. organy przyjęły brak narażenia na hałas z uwagi na fakt, iż pomiędzy okresem od 1990 r. do 1994 r. nie wykonywano pomiarów hałasu na stanowisku pracy skarżącego. Zdaniem Składu orzekającego dokładne i wnikliwe zbadanie środowiska pracy w szczególności narażenia na czynniki szkodliwe stanowi istotną przesłankę przy prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia chorób zawodowych. Skarżący w swej pracy zawodowej bezsprzecznie narażony był na hałas. Podczas zatrudnienia narażony był ponadnormatywny hałas oraz na poziom hałasu kształtujący się w górnych granicach dopuszczalnych NDN. Ponadto nie dokonano pomiarów natężenia hałasu w ostatnich czterech latach pracy zawodowej skarżącego, jednocześnie przyjmując brak narażenia na hałas w w/w/ okresie tj. od 1990r. do 1994r. Niedopuszczalna jest sytuacja gdy organy nie przeprowadzając badań w ostatnich czterech latach zatrudnienia skarżącego przyjmują na niekorzyść skarżącego, iż w okresie tym nie występowało w środowisku pracy narażenia na hałas. W niniejszej sprawie orzekające organy nie obaliły domniemania istnienia związku przyczynowego między warunkami pracy (hałasem na jaki narażony był skarżący) a stwierdzonym niedosłuchem. Ponadto należy zauważyć, iż decyzje oparto na podstawie orzeczeń lekarskich, które mają bez wątpienia walor opinii biegłych i powinny być jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości. W orzeczeniu lekarskim sporządzonym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. z dnia 20 lutego 2002r. w którym nie rozpoznano choroby zawodowej w postaci ubytku słuchu spowodowanego hałasem (ujętej w pozycji 15 Wykazu chorób zawodowych ustalono obustronne ubytki słuchu wynoszące średnio dla ucha prawego 24 dB, dla lewego 31 dB. W wyniku odwołania skarżącego Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z dnia 14 czerwca 2002r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wyjaśnił, iż w trakcie badania otoskopowego stwierdzono obustronnie błony bębenkowe bladoszare, bez refleksu, pogrubiałe. Przeprowadzona szeroka diagnostyka audiologiczna wykazała niedosłuch obustronnie typu odbiorczego. Przesunięcie progu słuchu zweryfikowane audiometrią obiektywną ABR wynosi dla UP-31 dB, dla UL-32 dB. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne nie potwierdza w latach 1981-1994 narażenia na hałas stwarzający ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. W powyższym kontekście godzi się zauważyć, iż doszło do naruszenia także norm prawa materialnego tj. przepisów § 1 cytowanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Zawarte w pozycji 15 stanowiącego załącznik do tego aktu prawnego wykazu chorób zawodowych wyrażenie "uszkodzenie słuchu wywołane hałasem oznacza, iż wystąpienie uszkodzenia zdrowia w postaci niedosłuchu oraz wykonywanie pracy w warunkach zagrożenia hałasem samo przez się uzasadnia zakwalifikowanie danego schorzenia jako choroby zawodowej i to niezależnie od stopnia nasilenia. Ustawodawca w żadnym z przepisów rozporządzenia, ani w Wykazie, nie uwarunkował badania przesłanek w zakresie stwierdzenia choroby zawodowej od ustalenia stopnia zaawansowania schorzenia. Pogląd ten jest ugruntowany w niezmiennej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Sądu Najwyższego z 28.06.2000r. III RN 202/99 Wokanda 2000/9/33, z 11.03.1999 III RN 128/98 OSANP 1999/24/771, z 4.06.1998r. III RN 36/98 OSNP 1999/6/192). Na tle unormowań cytowanego rozporządzenia jako wadliwe i nie znajdujące jakichkolwiek podstaw prawnych należy uznać również przyjęcie, że niedosłuch typu odbiorczego nie może być zakwalifikowany jako choroba zawodowa. Uchybiono wobec tego normie art. 7 K.p.a., zgodnie z którą orzekające organy stają na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny (art. 80 kpa), czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Naruszenie w niniejszej sprawie przez organy Inspekcji Sanitarnej artykułów 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. - skutkuje bezsprzecznie wadliwością poczynionych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W powyższym świetle bezsprzecznie należy uznać w ocenie Sądu, iż organy wadliwie przyjęły brak narażenia zawodowego skarżącego na czynnik szkodliwy dla zdrowia w postaci hałasu - a tym samym nie obaliły domniemania związku przyczynowego między stwierdzonym u skarżącego schorzeniem a warunkami pracy, w jakich był zatrudniony. Z powołanych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. Postanowienie, co do wykonania decyzji (pkt II wyroku) zapadło zgodnie z art. 152 w/w ustawy.