II SA/Wr 802/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazana sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją organ uchylił decyzję pierwszej instancji o określeniu dla [...] "[...]" A. W. z siedzibą w [...] dopuszczalnych norm emisji hałasu. Jak ustalił organ, podstawą dla wydania uchylonej decyzji był pomiar źródeł hałasu do środowiska przeprowadzony przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we [...] z [...].03.2017 r. i zaprezentowany sprawozdaniem z pomiarów z [...].03.2017 r. Na jego podstawie ustalono przekroczenie o 5,4 dB dopuszczalnej normy w porze dnia w punkcie pomiarowym na terenie posesji przy ul. [...]. Stwierdzono, że na uciążliwości akustyczne narażone są lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] i [...] w [...], a teren, którego dotyczy postępowanie, ma przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe. A. W. w odwołaniu i w późniejszym jego uzupełnieniu zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego i wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wskazał m.in. na błędne przywołanie w podstawie prawnej decyzji art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska, który to przepis dotyczy eksploatacji instalacji. Sformułował również zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu sprzecznego z prawem oraz naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 30.10.2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody - poprzez nieprawidłowe ustawienie punktu pomiarowego. Podnosząc ten ostatni zarzut wskazał, że punkt pomiarowy znajdował się na terenie kontrolowanej nieruchomości, nie zaś jak wskazano w sprawozdaniu - na terenie nieruchomości sąsiedniej. Ponadto o błędności pomiarów świadczy brak uwzględnienia drzew rosnących w granicy nieruchomości, a także warunki techniczne, które nie odpowiadały prawidłowym pomiarom. Odnosząc się do tych zarzutów organ odwoławczy przywołał treść regulacji prawnej dotyczącej podejmowania decyzji w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu (art. 115a i nast. ustawy Prawo ochrony środowiska). Wskazał również na definicję instalacji zawartą w art. 3 pkt 6 tej ustawy. Zgodnie z nią ilekroć w przepisach jest mowa o instalacji - rozumie się przez to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu; c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Z kolei ilekroć jest mowa o zakładzie, rozumie się przez to jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48 ustawy). Następnie organ odwoławczy przytoczył fragment uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu z 17.05.2018 r. sygn. akt II SA/Wr 112/18. Na tej podstawie stwierdził, że w sprawie zachodzi szereg okoliczności faktycznych i prawnych, które muszą być ustalone przed wydaniem decyzji administracyjnej, a które nie były do tej pory przedmiotem pełnego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności Kolegium uznało za konieczne ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z "instalacją" i "zakładem" w takim rozumieniu, jaki wynika z przywołanych przepisów. Według tego organu, w zaskarżonej decyzji zabrakło takich wyjaśnień. Drugim powodem podjęcia kasatoryjnego rozstrzygnięcia był brak przekonujących ustaleń na temat prawidłowości przeprowadzonych pomiarów hałasu, których metodologia i sposób wykonania został szczegółowo opisany w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 30.10.2014r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w odwołaniu, zachodzi w sprawie wątpliwość, czy punkt pomiarowy nr [...] został umieszczony na terenie otaczającym budynek mieszkalny, przy jednoczesnym braku możliwości ustalenia tego faktu na podstawie przedłożonych zdjęć. Wskazanie, że pomiar został wykonany z terenu nieruchomości, której postępowanie dotyczy, nie daje wystarczających podstaw do uwzględnienia pomiarów jako podstawy wydania decyzji administracyjnej. W sprzeciwie skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium na temat istnienia podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uznał, że ustalenie czy mamy do czynienia z "instalacją" i "zakładem" w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska nie wymaga podejmowania innych czynności poza dokonaniem analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez pryzmat definicji "zakładu" oraz "instalacji" zawartych w art. 3 pkt 6 i pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska. Działania te mogą zostać podjęte przez Kolegium, co jest uzasadnione tym, że w sprawie jest bezspornym, iż przedmiotem testów w siedzibie skarżącej firmy były urządzenia przenośne takie jak np. pilarka, kosa a nie instalacje. Na marginesie autor sprzeciwu wyjaśnił, że wskazane urządzenia, które naprawiane są w siedzibie firmy, nie są w niej eksploatowane, gdyż po ich naprawie wykonywane jest tylko ich krótkie uruchomienie w celu sprawdzenia czy działają. Odnosząc się do konieczności ustalenia czy pomiary były przeprowadzone zgodnie z metodyką skarżący stwierdził, że w istocie chodzi tu tylko o punkt pomiarowy nr [...], gdyż do punktu pomiarowego nr [...] nie zgłaszał zastrzeżeń z tej racji, że pomiar okazał się korzystny dla niego. Uzyskany na jego podstawie wynik zaspokoił cel kontroli, która była powodowana skargami mieszkańców. W ocenie skarżącego, materiał dowodowy dotyczący punktu pomiarowego nr [...] w postaci sprawozdania z pomiarów, protokołu kontroli czy też zdjęcia tego punktu, nie pozwala na ustalenie faktycznego miejsca, z którego ten pomiar był dokonany i czy czynność ta przebiegała zgodnie z obowiązującymi przepisami. W sprawozdaniu z pomiarów WIOŚ napisał, że punkt pomiarowy nr [...] znajdował się na sąsiednim terenie przy ul. [...], przy czym właściciel tej posesji nie wyraził zgody na badania. Natomiast w protokole z kontroli napisano, że ten punkt znajdował się na granicy obu posesji, co jest już sprzeczne z treścią sprawozdania, a poza tym przyjąwszy, że granica jest częścią wspólną obu sąsiednich nieruchomości nie jest zgodne z metodyką wykonywania tego typu pomiarów. W przekonaniu autora sprzeciwu nie można uznać za właściwe tłumaczenia, że pomiar był prawidłowy, gdyż w trakcie jego dokonywania statyw mikrofonu był przechylony w stronę nieruchomości przy ul. [...], czyli był na sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z metodyką wykonywania takich pomiarów mikrofon musi być na wysokości 4 m a różnica wysokości między działkami przy ul [...] i [...] to ok 1m. Powyższe oznacza, że nie można było prawidłowo ustalić wysokości mikrofonu bez wejścia na teren nieruchomości przy ul. [...]. Wobec opisanych okoliczności oraz faktu, że zdjęcie punktu pomiarowego nr [...] nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy pomiar był wykonany prawidłowo, w przekonaniu skarżącego nie ma potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Na poparcie prezentowanego stanowiska autor skargi powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z 8.09.2016r., sygn. akt II SA/Sz 404/16, gdzie uznano za prawidłowe wydanie decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu, opartej o wyniki pomiarów z jednego tylko punktu pomiarowego. W świetle tak sformułowanych zarzutów sprzeciwu jego autor uznał, że Kolegium nie wzięło pod uwagę, że pierwszym jego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie jedynie dokonanie oceny decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego decyzji Kolegium nie można uznać za trafną, zważywszy na fakt, że wskazane w niej zalecenia dla organu pierwszej instancji mogły zostać zrealizowane na poziomie kontroli odwoławczej. W udzielonej pisemnej odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. W piśmie procesowym z [...].11.2018 r., stanowiącym odpowiedź na stanowisko Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę, skarżący uznał przedstawioną przez ten organ argumentację za niewłaściwą i nielogiczną. Wskazał, że badanie w punkcie nr [...] nie było zgodne z metodyką referencyjną. W protokole z pomiarów stwierdzono niezgodnie z prawdą, że badanie odbyło się na terenie nieruchomości przy ul. [...], w sytuacji gdy statyw oraz pracownik wykonujący pomiar znajdowali się na posesji kontrolowanej, tj. przy ul. [...]. Okoliczność taka została potwierdzona również zdjęciem i brak jest potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ponadto skarżący zauważył, że badanie natężenia hałasu w punkcie nr [...] nie miało związku z kontrolą interwencyjną. Skarżący podtrzymał m.in. stanowisko na temat nieprawidłowego poglądu Kolegium o konieczności przeprowadzania pomiarów w dwóch punktach pomiarowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "p.p.s.a." rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanki te to stwierdzenie przez organ drugiej instancji uchybień procesowych organu pierwszej instancji oraz konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Powinnością organu jest wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Instancja odwoławcza jest instancją merytoryczną, która ponownie rozpoznaje sprawę i w pierwszym rzędzie powinna stosować art. 138 § 1 k.p.a. Uznaje się bowiem, że wydanie decyzji kasatoryjnej ma charakter wyjątkowy, kiedy organ wykaże, że nie zachodzą przesłanki stosowania art. 136 k.p.a., zaś ostateczne załatwienie sprawy przez organ naruszałoby zasadę z art. 15 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej powinno wynikać, że organ podjął wysiłek wydania innego rodzaju decyzji, co okazało się niemożliwe z omówionych przyczyn procesowych. Przedstawione w tym miejscu ogólne uwagi na temat stosowania art. 138 § 2 k.p.a. są wystarczające aby wykluczyć wydawanie decyzji kasatoryjnych w tych wszystkich przypadkach, gdy decyzja organu I instancji jest dotknięta wadliwością odnoszącą się wyłącznie do elementu treści decyzji jakim jest jej uzasadnienie, czy też wyrażoną w nim wadliwą oceną zgromadzonego materiału procesowego lub błędami w stosowaniu prawa materialnego. Są to bowiem błędy, które organ odwoławczy może usunąć własnym działaniem. Tak też należy zakwalifikować wskazanie tego organu dotyczące ustalenia, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z "instalacją" i "zakładem" w takim rozumieniu, jakie wynika z treści definicji zawartych w art. 3 pkt 6 i pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy może zatem w tym zakresie, w świetle ustalonego stanu faktycznego i bezspornych w tym zakresie okoliczności sprawy, a przy tym bez naruszenia zasadny dwuinstancyjność, uzupełniając w tym aspekcie argumentację zawartą w decyzji organu I instancji, dokonać samodzielnego ustalenia czy mamy do czynienia z zakładem oraz instalacją w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska . Drugi powód wydania decyzji kasatoryjnej dotyczy nie tyle uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie dodatkowego dowodu, ale polega na zakwestionowaniu wyników pomiarów przeprowadzonych w punkcie pomiarowym nr [...]. Organ odwoławczy uwzględnił bowiem zarzut kierowany przez stronę na temat nieprawidłowej metodologii dokonania tego pomiaru, zgadzając się z twierdzeniem na temat braku możliwości sprawdzenia - na podstawie dostępnej dokumentacji - prawidłowości przeprowadzenia tego pomiaru. W przekonaniu Sądu, takie stanowisko jest co najmniej przedwczesne. Decydujący wpływ na taką ocenę miał bowiem brak wykazania przez Kolegium potrzeby przeprowadzenia dowodu poza zakresem wynikającym z art 136 k.p.a. Organ oczekuje bowiem powtórzenia pomiaru nr [...] bez jednak wykazania niemożliwości stosowania art. 136 k.p.a., np. w formie zlecenia przeprowadzenia organowi I instancji z udziałem pracowników WIOŚ oględzin miejsca dokonania kwestionowanego pomiaru, gdzie przy użyciu wykorzystanych podczas pierwotnych pomiarów urządzeń i przyrządów (zestaw pomiarowy), pojęta zostałaby próba weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego tychże pomiarów. Pozostaje na koniec zauważyć, że powołany w skardze wyrok WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 404/16 został uchylony wyrokiem NSA z dnia 27.11.2018 r., sygn. akt II OSK 2956/16. Pozostaje dalej zauważyć, że kontrola prawidłowości decyzji kasatoryjnej przez sąd administracyjny nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się wyłącznie do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzje na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętając o tym ograniczeniu można jedynie wskazać, że zgodnie z załącznikiem nr 7 lit. b pkt 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 30.10.2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody - lokalizacja punktów pomiarowych, a co za tym idzie również ich ilość, jest zależna od: 1) charakterystyk i usytuowania źródeł hałasu (instalacji i urządzeń); 2) własności pochłaniających i odbijających terenu oraz zagospodarowania terenu. Punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu. Na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się: a) przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla których realizacji teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5-2 m od elewacji tych budynków: w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas; podczas pomiarów hałasu okno w miarę możliwości powinno być otwarte, choć dopuszcza się wykonanie pomiarów przy oknie zamkniętym; dopuszcza się uchylenie okna w ten sposób, aby możliwe było przeprowadzenie przez nie wysięgnika i kabli łączących mikrofony pomiarowe z przyrządami pomiarowymi znajdującymi się w pomieszczeniu, na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu, gdy nie ma możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji, b) na terenach otaczających budynki, o których mowa w lit. a, na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu (pkt 2). Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).