II SA/Wr 813/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Wojewody D. z dnia ... w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego o część usługową i mieszkalną oddala skargę. Decyzją z dnia ... r. Starosta O. udzielił W. S. pozwolenie na rozbudowę pawilonu usługowego na działce nr ... o część usługową i mieszkaniową. Jako obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. wskazano działkę nr .... Decyzję doręczono inwestorowi, gminie, zakładowi gospodarki komunalnej, Tauron, Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej i RWE Polska Contracting Sp. z o.o. Do projektu budowlanego dołączono decyzję o warunkach zabudowy doręczoną inwestorowi i Spółdzielni. Według tego projektu obszar oddziaływania nowo projektowanej części obiektu obejmuje ponadto działki nr 166/3 i 166/7. Skarżący wniósł w dniu 14.05.2013 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku art. 28 ust. 2 p.b., domagając się ponadto wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że jest właścicielem działki nr .... Gmina odmówiła mu zbycia działki nr ... stanowiącej część skweru miejskiego. Pozwolenie na budowę udzielone inwestorowi uznano za nieważne. Nie uległo zakończeniu postępowanie w sprawie rozbiórki rozpoczętej przez inwestora budowy pawilonu usługowo-handlowego. Pozwolenie na rozbudowę pawilonu zostało w 1998 r. uchylone i wydano decyzję odmowną. Osoby wydające te pozwolenie zostały skazane za przestępstwa urzędnicze. Według planu miejscowego z 1992 r. działki nr ... położone są na terenie skweru miejskiego. Skarżącemu ograniczono swobodę korzystania z jego działki nr ... przez brak dojścia od strony skweru. Postanowieniem z dnia 1.07.2013 r. Starosta wznowił postępowanie na żądanie skarżącego wobec dochowania terminu i podania podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 29.07.2013 r. Starosta odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Według tego organu okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, zaś pochopnemu wstrzymaniu sprzeciwia się zasada trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). W zażaleniu skarżący powtórzył, że kwestionowana decyzja dotyczy terenu skweru miejskiego, bowiem zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. przeznaczony jest pod ZP – tereny zieleni parkowej. Według rejestru gruntów działka nr ... oznaczona jest symbolem Bp – Zurbanizowane tereny niezabudowane. Wskazał ponadto, że jest stroną zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., jako właściciel sąsiadującej nieruchomości (wyrok II OSK 370/09 i II OSK 1481/09). Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Organ wyjaśnił, że przesłanka wstrzymania, czyli prawdopodobieństwo uchylenia decyzji oznacza istnienie przekonania o zasadności przesłanki wznowienia. Istotny jest brak przeszkód prawnych do uchylenia decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.). Przeszkody takiej nie stanowią okoliczności z art. 146 § 2 k.p.a. Należało dokonać analizy materiału sprawy dla oceny wspomnianego prawdopodobieństwa. Wykładnia tej przesłanki powinna mieć charakter ścieśniający z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych. W nin. sprawie nie zachodzą przeszkody z art. 146 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy pozwolenia na budowę działka skarżącego nie graniczy z działką inwestora. Oddalona jest około 8 m od granicy działki oraz około 25 m od planowanej rozbudowy. Nie jest więc oczywiste, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Będzie to podlegało ustaleniom i ocenie w dalszym postępowaniu. Samo zgłoszenie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie oznacza prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Wykazanie tej podstawy również nie skutkuje uchyleniem tej decyzji w warunkach art. 146 § 2 k.p.a. Ostatecznie organ uznał, że w aktualnym etapie postępowania nie daje się stwierdzić prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wniósł ponadto o dołączenie akt administracyjnych Wojewody Wrocławskiego z 1996, 1997 i 1998 r. o podanych numerach oraz akt Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z 2002 r. na okoliczność przedmiotu i wyników tych postępowań, a ponadto akt sygn. II SA/Wr 917/98 tut. Sądu na taką samą okoliczność. W uzasadnieniu skargi powtórzył dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Przytoczył rozstrzygnięcia z lat 1995-2002 wskazujące na wybudowanie przez inwestora pawilonu lub jego rozbudowę na podstawie pozwoleń nieważnych lub następnie uchylonych. Kwestionowane pozwolenie na rozbudowę dotyczy pawilonu wybudowanego samowolnie i niespełniającego warunków techniczno-budowlanych. Ustalenia przytoczone przez organ ocenił skarżący jako kłamliwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W załączniku do protokołu rozprawy (k.99) skarżący nadal przekonywał, że istnieją przesłanki do uchylenia pozwolenia na rozbudowę. W sensie prawnym dotychczasowy obiekt nie istnieje, gdyż budowa i pierwsza rozbudowa pawilonu nastąpiła na podstawie decyzji, których nieważność stwierdzono, bądź uchylonych, a następnie odmownych. Kserokopie tych decyzji dołączył. Obecnie kwestionowana decyzja pozwala na rozbudowę obiektu na terenie skweru miejskiego, o czym stanowił plan miejscowy z 1992 r., a obecnie Studium. Według planu szczegółowego zagospodarowania działek budowlanych nr 165/2-165/16 z 1993 r. przewidziano wyłącznie dach mansardowy równoległy do skweru miejskiego i drogi gminnej oraz wysokość głównej kalenicy budynku 7,2 m. Natomiast kwestionowana decyzja przewiduje dach płaski i podwyższa wysokość kalenicy do 11,5 m. W rzeczywistości jest to budowa nowego obiektu, a nie rozbudowa. Skarżącego pozbawiono oświetlenia i nasłonecznienia powierzchni od strony południowej. Nastąpiło zakłócenie ładu przestrzennego i ładu urbanistycznego. Według dołączonych dokumentów, decyzjami z 1996 r. stwierdzono nieważność pozwoleń na budowę pawilonu przez inwestora, decyzją z 1998 r. odmówiono inwestorowi pozwolenia na rozbudowę pawilonu, zaś w 1998 r. umorzono postępowanie o warunki zabudowy z uwagi na wybudowanie obiektu przez inwestora. W postępowaniach tych skarżący był stroną. Skarżący dołączył ponadto pismo burmistrza z 2011 r. stwierdzające, że działka inwestora nie jest objęta planem miejscowym oraz opisujące jej przeznaczenie według Studium z 2005 r. (ZP – tereny zieleni parkowej). Dołączył również zatwierdzony decyzją z 1993 r. plan realizacyjny pawilonu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podanie o wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny środek zaskarżenia decyzji ostatecznej. Decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości i legalności (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu wznowieniowym organ dokonuje czynności procesowych w określonej procedurą kolejności. W obecnej, wstępnej fazie tego postępowania nie są istotne (badane, uwzględnione) wady prawne decyzji dotychczasowej. Najpierw organ bada, czy zachodzi podstawa wznowienia przyjęta wstępnie w postanowieniu wszczynającym postępowanie wznowieniowe. W toku tego badania istotne znaczenie mają przytoczenia strony oraz materiał procesowy postępowania w sprawie merytorycznej. W postępowaniu mającym na celu rozstrzygnięcie procesowej kwestii incydentalnej (wpadkowej) organ nie zajmuje się jednak oceną prawdziwości twierdzonej przez stronę przyczyny wznowienia. W tym wpadkowym postępowaniu (w nin. sprawie dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji merytorycznej) organ powinien przyjąć za wykazane przytoczone przez stronę okoliczności świadczące o istnieniu przyczyny wznowienia, a dodatkowo uwzględnić okoliczności ustalone w postępowaniu merytorycznym. Tak przyjęty stan faktyczny rozstrzygnięcia incydentalnego powinien zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak już zaznaczono, podstawową przesłanką umożliwiającą rozważanie, czy powinno nastąpić uchylenie decyzji, jest wykazanie istnienia przyczyny wznowienia. Organ trafnie podkreślił, o czym już była mowa w rozważaniach Sądu, że oceny i wyniki postępowania incydentalnego nie przesądzają o końcowym rezultacie postępowania wznowieniowego. Obecnie dokonuje się w tym zakresie ocen wstępnych na potrzeby postępowania incydentalnego w kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Organ trafnie przyjął, że te wstępne oceny nie uzasadniają obecnie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii incydentalnej miała ocena, czy według dotychczasowych przytoczeń skarżącego i materiału sprawy merytorycznej, skarżący miał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Skarżący do tej pory w tym zakresie nie przytoczył żadnej argumentacji. Okoliczność, że skarżący jest właścicielem działki zabudowanej położonej w pobliżu działki inwestora nie stanowi wystarczającej okoliczności istotnej z punktu widzenia art. 28 ust. 2 p.b. Okoliczności przytoczone w postępowaniu sądowym były spóźnione, a ponadto z faktu bycia stroną w czasie przed nowelizacją art. 28 p.b. nie wynika, że przymiot ten posiada skarżący obecnie. Z treści dotychczasowych przytoczeń skarżącego wynika błędne pojmowanie przez niego istoty i celu postępowania wznowieniowego. Być może należy powtórzyć, że organ nie dlatego prowadzi postępowanie wznowieniowe, że dotychczasowa decyzja posiada wady procesowe mogące wywołać jej uchylenie, lecz wobec pojawienia się twierdzenia skarżącego o istnieniu konkretnego uchybienia procesowego organu merytorycznego stanowiącego ustawową przyczynę wznowienia. Bez wykazania tej przyczyny decyzja nie podlega uchyleniu (art. 151 § 1 k.p.a.). W nawiązaniu jeszcze do wniosków dowodowych zawartych w skardze wymaga wzmiankowania, że sąd może przeprowadzić dowód z dokumentów, zaś akta postępowań prawnych nie są dokumentami, więc wniosek o ich dopuszczenie był bezzasadny (art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. H.B.30.05.2014 r.