II SA/Wr 821/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Asesor WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant - Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi K. P. i A. P. na uchwałę Rady Gminy Dł. z dnia [...]r.' Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie K. oddala skargę Sygn. akt USA/Wr 821/03 1 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...]r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D.. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Zarząd Gminy D. ogłosił o przestąpieniu do sporządzenia planu w dniu [...]r., określając formę, miejsce i ostateczny termin składania wniosków do planu, wyznaczając go na dzień [...] r. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego terenów obręb K. został uzgodniony i zaopiniowany zgodnie z procedurą przewidzianą przepisem art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu wraz z prognozą, o której mowa w przepisach ustawy o ochronie środowiska, został zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wyłożony do publicznego wglądu, na okres od dnia [...]do dnia [...]r. W następstwie rozmów przeprowadzonych z mieszkańcami gminy D. w zakresie ustaleń i przyjętych rozwiązań planistycznych w przedłożonym projekcie planu oraz po analizie złożonych przez nich do projektu planu zarzutów i protestów, Zarząd Gminy D. podjął decyzję o konieczności dokonania zmian projektu planu i jego ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu. Poprawiony projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu ponownie od dnia [...]do [...]r. Do wyłożonego projektu planu A. i K. P. złożyli pisma z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r., w których zakwestionowali przyjęte w projekcie planu ustalenia i rozwiązania dotyczące działki nr [...]stanowiącej ich własność. Podnoszą, że wnioskowali wcześniej o przeznaczenie ww. działki pod zabudowę, co jednak nie zostało uwzględnione w projekcie planu. Pisma te zostały zakwalifikowane jako zarzuty do projektu planu i rozpatrzone na sesji w dniu [...]r. Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...]Rada Gminy D. odrzuciła zarzuty wniesione przez K. P. i A. P. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi K. w Gminie D.. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy D. podniosła, że działka nr [...]nie została przewidziana w studium pod zabudowę. Działka ta stanowi nieruchomość rolną i nie jest zagospodarowana. Uwzględnienie zarzutu poprzez przeznaczenie terenu działki nr [...]na zabudowę mieszkaniową skutkuje koniecznością zmiany polityki przestrzennej Gminy D., co wiąże się z Sygn. akt IISA/Wr 821/03 2 wprowadzeniem zmian, zarówno w studium jak i w projekcie planu, wiążących się powtórzeniem całej procedury planistycznej oraz dodatkowymi kosztami. Ponadto może powodować konflikt z innymi właścicielami terenu, akceptującymi ustalenia planu. Działka nr [...] została w projekcie planu przeznaczona na tereny użytków rolnych z zakazem zabudowy siedliskowej, z uwagi na konieczność zachowania ładu przestrzennego, ochrony walorów krajobrazowych terenu oraz ochrony gruntów rolnych. Ustalony w projekcie planu zakaz zabudowy narusza wprawdzie interes prawny składających zarzut, ale równocześnie jest on zgodny z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na powyższą uchwałę K. i A. P. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając jej : 1. Obrazę art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie dopełnienie obowiązku sporządzenia uzasadnienia do odmowy odrzucenia wniosków skarżących złożonych jeszcze przed pierwszym wyłożeniem projektu. 2. Naruszenie dyspozycji art. 6 ust. 4 pkt 1 i art. 3 pkt 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne ustalenie, że działka nr [...]stanowi nieużytki rolne i nie może być zabudowana domem mieszkalnym, gdyż działka ta od początku była działką siedliskową o IV i V klasie gruntu. 3. Bezpodstawne ustalenie, że wnioski skarżących należało uznać za nieformalne, bowiem skoro projekt planu był dwukrotnie poprawiany i drugi wniosek skarżących złożony został jeszcze przed pierwszym wyłożeniem projektu, to po stronie skarżących nie było żadnych uchybień. 4. Oparcie zaskarżonej uchwały na ustaleniach naruszających zasady współżycia społecznego wynikające z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, tym bardziej że Gmina przeznaczyła sąsiadującą działkę nr [...] na zabudowę (grunty klasy III). 5. Nie wzięcie pod uwagę, że zabudowa działki nr [...]dla skarżącego K. P. i jego rodziny to jedyna szansa na posiadanie przez nich samodzielnego domu. 6. Istotne ograniczenie prawa skarżących poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zakaz zabudowy przedmiotowej działki jest koniecznym dla potrzeb Gminy, gdyż skutkuje koniecznością zmiany polityki przestrzennej. Skarżący dodatkowo podkreślają, że w ramach studium projekt planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu K. dwukrotnie był poprawiany. Wobec odrzucenia wniosków skarżących, i nie podania Sygn. akt IISA/Wr 821/03 3 uzasadnienia do tegoż odrzucenia Gmina naruszyła przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy. Skoro projekt planu zagospodarowania dwukrotnie był poprawiany i skarżący drugi swój wniosek już z uzasadnieniem złożyli przed pierwszym wyłożeniem., projektu planu, to nie można ich wniosków uznać za nieformalne, tak jak to uczyniła Gmina. W związku z powyższym skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej uchwały i ustalenie, że nie ma prawnych i racjonalnych podstaw do oddalenia wniosków skarżących o udzielenie im zezwolenia na zabudowę działki nr [...] Po zapoznaniu się ze skargą Rada Gminy D. podjęła uchwałę z dnia [...]r. Nr [...]o nie uwzględnieniu skargi K. P. i A. P., upoważniając przy tym Wójta Gminy D.do sporządzenia odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę Gmina D. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rada Gmina D. podnosi, że zaskarżona uchwała Nr [...]z dnia [...]r. nie narusza prawa, bowiem została podjęta zgodnie z procedurą planistyczną. Przyznaje, iż w procedurze planu nastąpiło uchybienie formalne polegające na skutecznym dostarczeniu skarżącym zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu w dniu [...]r. nie zawierającego uzasadnienia odrzucenia wniosku. Uchybienie to jest faktem bezspornym ale podstawowym obowiązkiem organu wynikającym z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy jest powiadomienie pisemne o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, dając przez to możliwość partycypacji w tworzeniu prawa miejscowego. Skarżący zostali o wyłożeniu planu zawiadomieniu skutecznie. Fakt naruszenia interesu prawnego skarżących, polega na wprowadzeniu w projekcie planu zakazu zabudowy siedliskowej na działce stanowiącej własność skarżących. Naruszenie interesu prawnego w postępowaniu planistycznym daje wnoszącemu zarzut jedynie legitymację strony w tym postępowaniu. Jednakże przesłanki określone w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, same w sobie, nie muszą przesądzać o nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, która ogranicza prawo własności, chronione przepisami ustawy konstytucyjnej. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym "obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Rada Gminy nie ma takiego obowiązku wówczas gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o Sygn. akt II SA/Wr 821 /03 4 zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy." Uszczegółowieniem powyższego przepisu o tzw. władztwie planistycznym gmin, jest art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który konkretyzuje materie, jakie mogą być zawarte w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym w jego projekcie. Nie każde zatem naruszenie obliguje organy gminy do uwzględnienia zgłoszonego wniosku do planu i zarzutu. Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, kiedy postanowienia projektu planu podjęte zostały w wyniku przekroczenia przez radę gminy uprawnień określonych w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie, zdaniem Rady Gminy D., nie zachodzi. Działka nr [...], będąca własnością skarżących, jest działką rolną. Teren tej działki w obowiązujących dokumentach planistycznych - miejscowym planie ogólnym gminy D. oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. - przeznaczony jest pod użytkowanie rolnicze, a nie jak twierdzą skarżący pod zabudowę siedliskową. Obowiązujący miejscowy plan ogólny gminy D. nie zabraniał realizacji na terenach rolnych zabudowy siedliskowej, zgodnej z przepisami szczególnymi. Stwierdzone zostało jednak, iż prawo realizacji zabudowy siedliskowej jest nadużywane. Na terenie obrębu K. w sposób chaotyczny i niekontrolowany, poza istniejącymi i planowanymi układami infrastruktury technicznej, powstają na gruntach rolnych, w trybie zabudowy siedliskowej, osiedla domków jednorodzinnych utrudniające a wręcz uniemożliwiające gminie wywiązywanie się z zadań własnych określonych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, oraz prowadzenie gospodarki przestrzennej opartej na zasadach zrównoważonego rozwoju. W związku z powyższym Zarząd Gminy D. podjął decyzję o ustanowieniu w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. zakazu zabudowy na terenach przeznaczonych pod użytkowanie rolne. Działka nr [...] przeznaczona została w projekcie planu pod tereny użytków rolnych z zakazem zabudowy siedliskowej, z uwagi na konieczność zachowania ładu przestrzennego, ochrony walorów krajobrazowych terenu oraz ochrony gruntów rolnych. Uchwalony w projekcie planu zakaz zabudowy narusza wprawdzie interes prawny skarżących, ale równocześnie jest on zgodny z obowiązującym prawem i mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Celem bowiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie zasad zagospodarowania przestrzennego "przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych Sygn. akt IISA/Wr 821/03 5 działań." W omawianym przypadku ustanowienie zakazu zabudowy wynika z dążenia do zrealizowania ww. celu. Teren spornej działki był i pozostaje nadal w projekcie planu terenem rolnym, a ograniczenia prawa do korzystania z przedmiotowego terenu polega na wprowadzeniu zakazu posadowienia siedliska rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy w D. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. W rozpatrywanej sprawie zarzut dotyczył1 przeznaczenia działki rolnej nr [...]pod zabudowę. Rada Gminy D. wskazała, że ingerencja w prawo własności nieruchomości skarżących polegające na wprowadzeniu w projekcie zakazu zabudowy siedliskowej nie narusza prawa, choć w istocie narusza interes prawny strony skarżącej. Przesłanki określone w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie muszą same w sobie, jak podnosi Rada Gminy D. przesądzać o nieważności uchwały w całości lub części. Nie ulega wątpliwości, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, jest jedną z ustaw, która ogranicza prawo własności, które chronione jest przepisami Konstytucji RP. Te same jednak przepisy pozwalają na ograniczenie tego prawa w warunkach, gdy dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia Sygn. akt II SA/Wr 821/03 6 zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego ( normy prawa materialnego). Rada gminy nie ma takiego obowiązku wówczas gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Do uznania zasadności zarzutu lub skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada Gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile tego nie nadużywa. Musi kierować się bowiem również interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.( por. wyrok NSA z 7 maja 1999r., IV SA 1590/98, LEX nr 48215). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały działka nr [...] jest i pozostanie działka rolną, z tym zastrzeżeniem , że w projekcie planu miejscowego wprowadzony został zakaz jej zabudowy ( siedliskowej). Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych założeń zachowania ładu przestrzennego, założeń technicznych, możliwości finansowych i gospodarczych gminy itp. i te czynniki najczęściej decydują o konkretnych rozwiązaniach, które nie zawsze pokrywają się z oczekiwaniami poszczególnych właścicieli działek objętych projektem planu a w konsekwencji i samym planem. Są to przypadki, w których prawo dopuszcza naruszenie cudzej własności, jednocześnie dając poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosownego zadośćuczynienia(art. 36 ustawy), o czym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały skarżący zostali poinformowani. Kontrola sądowa w sprawach skarg na uchwały rad gmin odrzucające zarzuty złożone do projektu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się głównie do badania, czy nie został naruszony tok postępowania oraz właściwość organów. Sąd bada ponadto, czy ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nadmierny bądź z naruszeniem innych przepisów szczególnych, nie ingerują w sferę interesów prawnych lub uprawnień skarżących. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie zostały naruszone omówione wyżej kryteria. Wprowadzenie zakazu zabudowy, mieści się w granicach uprawnień planistycznych organów gminy, zaś celowość takiego zakazu nie może podlegać ocenie sądu, albowiem sąd bada jedynie zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem, a. nie pod względem jego celowości lub słuszności. Sygn. akt II SA/Wr 821/03 7 W tym stanie rzeczy Sad uznał, że sadowa kontrola kwestionowanej uchwały Rady Gminy w D. pozwala stwierdzić, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami prawa i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.