II SA/Wr 821/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 22 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po uwzględnieniu w całości skargi P.N. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], organ: 1) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], 2) uchylił w całości decyzję Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzekając o istocie sprawy stwierdził wydanie decyzji Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] z naruszeniem prawa, a także 3) stwierdził, że wydanie decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym postępowanie sądowe ze skargi P.N. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] zostało umorzone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 722/16). Postanowienie to jest prawomocne od dnia 26 listopada 2016 r. Natomiast pismem z dnia 28 listopada 2016 r. Starosta K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] i zażądał jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę K.. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z tego przepisu, generalnie uprawnione do złożenia skargi są podmioty, które mają w jej wniesieniu interes prawny. W kontekście postępowania administracyjnego, w którym zapadły decyzje Starosty K. i Wojewody D. w niniejszej sprawie, niewątpliwie interes prawny mają strony postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie do stron postępowania, brak jest jednak interesu prawnego po stronie Starosty K., który był organem I instancji w niniejszej sprawie. Status organu pierwszoinstancyjnego powoduje, że Starosta nie był stroną postępowania administracyjnego, które prowadził. Wykluczona jest bowiem możliwość bycia jednocześnie stroną postępowania administracyjnego i organem prowadzącym to postępowanie. Należy wspomnieć, że kwestia legitymacji skargowej organu administracji publicznej była przedmiotem zainteresowania przedstawicieli nauki prawa oraz była poruszana w orzecznictwie sądów. Przytoczyć można pogląd, że organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne "nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej" (zob. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 103). Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten przyjmuje, co prowadzi do wniosku, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Nadto Sąd zwraca uwagę, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, opubl.: ONSA 2003, z. 4, poz. 115), przyjęto, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Pogląd ten powielono w uchwale dotyczącej legitymacji procesowej powiatu (zob. uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć jeszcze należy, że dopuszczenie do skutecznego złożenia skargi do sądu przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (organ pierwszej instancji i organ odwoławczy), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Takie ukształtowanie strony podmiotowej postępowania sądowoadministracyjnego stanowiłoby swoiste wypaczenie istoty tego postępowania, które w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną ma służyć sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w układzie obywatel-organ, a nie rozstrzyganiu napięć między organami administracji publicznej różnych instancji. Uwzględniając poczynione rozważania Sąd uznał skargę Starosty K. za niedopuszczalną i stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.