II SA/Wr 829/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J.Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. Starosta L. na podstawie art. 46 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w tym złomu, na działce nr 220 obręb Rz., ze względu na brak zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z planem miejscowym. Jak wskazał, działka nr 220 posiada zgodnie z planem miejscowym z dnia 18 września 2014 r. (Dz.Urz. Woj. D.. z [...] r., poz. [...]) funkcję 20 M/U terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, 13 M terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej oraz 20 KDW dróg wewnętrznych. Teren przeznaczony dla działalności w zakresie gospodarki odpadami powinien mieć oznaczenie literowe O (rozporządzenie planistyczne z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Jak wynika z informacji udzielonej przez gminę, skarżąca prowadzi działalność w zakresie zbierania złomu od 2010 r., jednak nie uzyskała w toku procedury planistycznej przeznaczenia działki na taką działalność. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, art. 86 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235) wskutek pominięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, naruszenie § 4 w związku z zał. nr 1 pkt 7.6. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., § 15 ust. 2 oraz § 5 pkt 7 i 8 planu miejscowego przez pominięcie braku zakazu składowania surowców wtórnych na terenach U oraz pominięcie tego, że zamierzona działalność należy do usług, a w końcu naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu podkreśliła, że zgodnie z żądaniem organu do wniosku dołączyła decyzję środowiskową z dnia 16 kwietnia 2015 r., w której wójt dopuścił realizację przedsięwzięcia. Wniosek dotyczył obszaru działki położonego na terenie 20 M/U, dla którego plan miejscowy nie zakazuje zamierzonej działalności, co potwierdził wójt. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach w związku z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z 2008 r. skarżąca nie musiała dołączać do wniosku decyzji środowiskowej, skoro zamierzonym sposobem gospodarowania było jedynie zbieranie odpadów. W nin. sprawie organ nie był więc związany decyzją środowiskową. Jak ustalił organ zbieranie odpadów ma się odbywać na części działki w ramach jednostki 20 M/U, której w planie przypisano funkcję tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W § 5 pkt 8 p.m. ustanowiono dla terenów oznaczonych symbolem M zakaz lokalizacji punktów skupu i składowania surowców wtórnych. W § 6 ust. 3, 4 i 8 p.m. ustanowiono zasady ochrony środowiska, w tym zakaz przekraczania przez inwestycje ponadnormatywnych uciążliwości, uciążliwości związane z prowadzoną działalnością usługową nie mogą przekraczać granic danej nieruchomości, przewidziano ochronę terenów M/U przed hałasem. W ocenie organu ustalenia planu miejscowego budzą wątpliwości interpretacyjne, tym niemniej dla terenów M ustanowiono wyraźny zakaz, który wprawdzie nie dotyczy jednoznacznie terenów M/U a tym bardziej U, jednak również nie dozwala wprost na lokalizację punktu zbierania odpadów na tych terenach. Wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów wymagałoby rozszerzającej wykładni przepisów planu, która byłaby nieuzasadniona (wyrok IV SA/Po 1328/14). Należało uwzględnić wyniki wykładni celowościowej (wyrok IV SA/Po 175/14). Funkcje mieszane terenu są równorzędne i nie można pomijać funkcji M na rzecz funkcji U. Oznacza to brak zgodności zamierzenia z planem miejscowym. Nie było natomiast istotne, że plan nie przewiduje oznaczenia O. Nie miało znaczenia naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Po wydaniu decyzji wpłynęło do organu pismo skarżącej z załączonym pismem wójta z dnia 29 września 2015 r. potwierdzającym, że plan miejscowy dopuszcza lokalizację usług związanych ze skupem złomem na terenie oznaczonym symbolem 20 M/U, o ile uciążliwości nie przekroczą granic działki, co zastrzega § 6 pkt 4 p.m. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca powtórzyła zarzuty odwołania z wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi twierdziła, że oceny organu naruszają art. 7 k.p.a., przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej. Błędna była wykładnia, że funkcja mieszana terenu stanowi sumę funkcji składowych i nie ma samodzielnego znaczenia. Zakaz ustanowiony dla terenu M nie dotyczy terenu M/U. W planie miejscowym wskazano konkretne tereny objęte zakazem, wśród których nie ma terenów M/U i U. W przypadku wątpliwości należało uwzględnić stanowisko wójta (wyrok II SA/Go 138/11). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że nie był związany stanowiskiem wójta wyrażonym w decyzji środowiskowej i piśmie zawierającym wykładnię planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ustawodawca uzależniając sposób rozstrzygania rozmaitych spraw od oceny zgodności danego działania lub zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego, bądź to pozostawia ową zgodność do swobodnej oceny organu, bądź ustanawia związanie organu decyzją lub zaświadczeniem organu wykonawczego gminy. Ma rację organ, że do niedawna (bowiem do dnia 23 grudnia 2015 r., patrz nowelizacja art. 72 ust. 1 pkt 21 w Dz.U. z 2015 r., poz. 1936) zezwolenie na zbieranie odpadów nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero poczynając od dnia 24 grudnia 2015 r. organ nie mógłby odmówić zezwolenia z powołaniem przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jak podkreśla organ, skarżąca wybrała najmniej uciążliwy dla środowiska sposób gospodarowania odpadami i dlatego nie musiała uzyskać decyzji środowiskowej. Nie ma miejsca obecnie na spekulacje, czy skarżąca uzyskałaby wymaganą decyzję środowiskową, czyli gdyby proponowała bardziej uciążliwy sposób. Jednak z uzasadnienia decyzji wynika, że organ kierował się nie tyle literą przepisów planu miejscowego, ale ich wykładnią zmierzającą do zapewnienia ochrony środowiska na terenach M/U, przewidzianą w planie w sposób wyraźny jedynie dla terenów M. Z tego jednak punktu widzenia dokonanie oceny zgodności zamierzenia z prawem miejscowym wymagało rozważenia stanowiska zajętego w tym zakresie przez organ gminy. Można zauważyć, że dopiero niedawno stało się jasne, czy wymienione w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo miejscowe, obejmuje plan miejscowy (wyrok II OSK 2191/11). Wymaga podkreślenia, że orzekając o odmowie zezwolenia organ powinien rozważyć znaczenie różnych aktów prawa miejscowego, a nie jedynie ustaleń planu miejscowego, jak też ocenić pozostałe przesłanki odmowy (art. 46 ust. 1 pkt w związku z art. 16, niezgodność z innymi nakazami lub zakazami ustawowymi – patrz Komentarz K. Karpus od art. 46 ustawy). W przeciwnym razie, przy ograniczeniu się do jednej z przesłanek, sąd administracyjny uchyli decyzję odmowną w przypadku odmiennej oceny jej zaistnienia. W nin. sprawie Sąd dokonał właśnie odmiennej oceny na temat zgodności zamierzenia skarżącej z planem miejscowym. Nie powinno ulegać wątpliwości, co trafnie wskazał organ, że sam jedynie brak oznaczenia terenu symbolem O nie stanowił przeszkody dla przyjęcia, że plan miejscowy dozwala lub nie zakazuje na danym terenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Tak samo należy podzielić ocenę organu, że oznaczenie terenu symbolem U co do zasady stanowi wyraźne dopuszczenie działalności z zakresu zbierania odpadów (por. wyrok II OSK 2389/13 w nawiązaniu do załącznika sekcja E Dział 38 do rozporządzenia RM z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług Dz.U. Nr 207, poz. 1293). W analizowanym planie miejscowym (Dz.Urz. Woj. Doln. z 2014 r., poz. 3982) ustalono rodzaje przeznaczenia terenu oznaczone symbolami m.in. M, M/U i U. Według § 5 pkt 8 na terenach oznaczonych symbolem M ustala się zakaz lokalizacji punktów skupu i składowania surowców wtórnych, podobnie jak na terenach Mn i Up (pkt 7). W § 6 pkt 4 p.m. ustalono, że uciążliwości związane z prowadzoną działalnością usługową nie mogą przekraczać granic nieruchomości, do których inwestor posiada tytuł prawny. Organ trafnie przytoczył brzmienie § 6 pkt 3 i 8 p.m. Według § 15 ust. 2 tereny M/U to tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, przeznaczone na lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków usługowych, towarzyszących budynków gospodarczych i garażowych oraz obiektów pomocniczych. Z kolei tereny oznaczone symbolem M to tereny zabudowy jednorodzinnego oraz zabudowy zagrodowej, zaś tereny U to tereny zabudowy usługowej (rodzajów usług plan nie wymienia). W ocenie Sądu wynika z powyższych ustaleń, że na terenach M/U dopuszczalne będzie zagospodarowanie działki na cele mieszkalne lub usługowe, albo zarówno mieszkalne jak i usługowe, przy czym terenów tych nie obejmuje zakaz lokalizacji punktów skupu i składowania surowców wtórnych. Trafnie wskazuje skarżąca, że gmina ustalając odrębne przeznaczenia terenów jako M, U i M/U, a także Mn i Up, zdecydowała się ustanowić zakaz lokalizacji na wyraźnie wskazanych terenach, wśród których nie ma terenu M/U. Jednocześnie gmina w sposób wyraźny przeczy, aby jej zamiarem było rozciągnięcie tego zakazu na teren M/U w drodze wykładni planu miejscowego, gdyż wystarczające jest ograniczenie zawarte w § 6 pkt 4 p.m. Nie ma podstaw i potrzeby rozszerzania zakazu lokalizacji wbrew stanowisku gminy. Wskazano już, że usługi obejmują gospodarowanie odpadami. Jak wspomniano na wstępie, organ w zależności od przedmiotu sprawy mógłby w odniesieniu do pewnych podmiotów stosować własną wykładnię planu, a w odniesieniu do innych musiałby dostosować się do wykładni gminy, co mogłoby budzić wątpliwości ze względu na zasady ogólne. Przekonujące jest stanowisko, aby właścicielowi nieruchomości oznaczonej M/U, czyli również U, której przeznaczenie obejmuje w związku z tym gospodarowanie odpadami, nie odmawiać zezwolenia na zbieranie odpadów. Już podkreślono, że brakowało w uzasadnieniu organu odniesienia się do opinii wójta i formalnie obowiązującej decyzji środowiskowej, którego nie stanowi samo jedynie wskazanie na niewiążący charakter tych dokumentów, co narusza art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok II SA/Go 560/12). O ile skarżąca prowadzi zamierzoną działalność od 2010 r., to należało odmiennie ocenić brak odniesienia się w planie miejscowym do tego przy ustalaniu przeznaczenia terenu 20 M/U. Gmina wiedziała przecież, że w ten sposób plan dozwala na kontynuację tego sposobu korzystania z terenu (art. 35 u.p.z.p.). Gdyby z punktu widzenia wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. lub innych potrzeb społecznych działalność gospodarcza skarżącej budziłaby sprzeciw, niewątpliwie plan miejscowy zakazał by takiej działalności, jak to wyraźnie stanowią inne jego przepisy. Z tego względu nieuzasadnione było przeświadczenie organu, że dla dopuszczenia zamierzonej przez skarżącą działalności wymagana była niedozwolona wykładnia rozszerzająca przepisów planu miejscowego. Skoro bowiem przeznaczenie U obejmuje gospodarowanie odpadami i jest w części dopuszczone przez to na terenie M/U, to nie powinno mieć miejsca rozważanie, czy oprócz wyraźnie dopuszczonych, dozwolone są jeszcze inne, nie wymienione wyraźne sposoby korzystania z terenu. Sposób wnioskowany przez skarżącą jest nieuciążliwy dla środowiska i zgodnie z planem miejscowym nie może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, co stanowi dostateczne ograniczenie. Nie ma znaczenia, że jednocześnie skarżąca może wykorzystać dla siebie przeznaczenie w części M, tym bardziej obojętne dla otoczenia z omawianego punktu widzenia. Wymaga więc podkreślenia na koniec, że zgodne z przeznaczeniem M/U jest zarówno wykorzystanie jego części M, jak i U, czyli inaczej, skorzystanie z funkcji U nie będzie sprzeczne w żadnym zakresie z funkcją M/U. Rozważania powyższe prowadzą do oceny, że organ naruszył art. 46 ust. 1 pkt 3 stosowanej ustawy w związku z powołanymi przepisami planu miejscowego, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, zaś istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć wskazane naruszenie art. 7 w związku z art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co zgodnie z art. 145 § 1 a i c p.p.s.a. oraz art. 210 § 1 p.p.s.a. uzasadniało rozstrzygnięcie zawarte w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organy ocenią zasadność wniosku skarżącej przy uwzględnieniu przedstawionych w wyroku ocen prawnych (art. 153 p.p.s.a.).