II SA/Wr 852/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skarg C. Rz. R. we W. oraz Z. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...]; II. uchyla decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] oraz decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. [...] i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...]; III. uchyla postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...]; IV. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego – C. Rz. R. we W. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent W. stosując art. 104 i art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r., przeniesionej decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. na rzecz Z. S.A. w W., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej O. C. Sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu usługowego w budynku handlowo-usługowym przy ul. K. W.[...] we W. (oznaczenie geodezyjne: działka nr[...], AM-[...], obręb S. M.) z naruszeniem prawa - art. 145 §1 pkt 4 Kodeku postępowania administracyjnego, ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i równocześnie odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Prezydent W. wyjaśnił m.in., że decyzją własną z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na wniosek R. W. z dnia [...]r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...], opisaną na wstępie, ze względu na niezawiniony przez siebie brak udziału w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie, odmówił wnioskowanego wznowienia postępowania. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Orzekając kasacyjnie w sprawie organ odwoławczy zarzucił brak rozstrzygnięcia w kwestii użytkowania i zarządzania nieruchomością wspólną w świetle przepisów kodeksu cywilnego poprzez ustalenie czy roboty budowlane objęte pozwoleniem z dnia [...] r. (Nr[...]) stanowiły czynność zwykłego zarządu, czy też przekraczały jego zakres, a także brak analizy poprawności złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dalszej części uzasadnienia Prezydent W. opisał czynności procesowe podjęte po przekazaniu przez Wojewodę sprawy do ponownego rozpatrzenia. Następnie – motywując podjęte, opisane na wstępie, rozstrzygnięcie – Prezydent W. podał, że na wniosek O. C. Sp. z o.o. zostało wszczęte postępowanie administracyjne i wydana decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r., udzielająca pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu usługowego w budynku handlowo- usługowym przy ul. K.W. [...] we W., przeniesiona decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. na rzecz Z. S.A. w W. Organ wskazał również, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, pozwoleń, sprawdzeń, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz wykonanie i sprawdzenie projektu budowlanego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Ponadto przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedłożył, wraz wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...]r., pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazał dokumenty potwierdzające powyższe prawo: umowa najmu lokalu z dnia [...] r. pomiędzy O. C. a C. Rz. R. Pismem z dnia 11 marca 2009r. wezwano inwestora do usunięcia braków wniosku i wskazaniu w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wszystkich dokumentów potwierdzających to prawo, a w tym zgody wszystkich współwłaścicieli na roboty budowlane ingerujące w części wspólne budynku. Inwestor w uzupełnieniu z dnia [...]r. złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, w którym wskazał jako dokument uzupełniający: "Porozumienie w sprawie ustalenia sposobu użytkowania budynku z dnia [...]r pomiędzy C. Rz. R., C.Rz.B. i M. S. i S-ka". Organ orzekający wskazał przy tym, że do obowiązku organu administracji architektoniczno-budowlanej, wydającego pozwolenie na budowę, należy ocena prawidłowości wypełnienia złożonego oświadczenia, nie bada on natomiast jego prawdziwości. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. nałożono na inwestora – Z. S.A. obowiązek przedłożenia dokumentu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. na R. W. nałożono obowiązek przedstawienia dokumentu, z którego wynika brak udzielenia jego zgody na roboty budowlane ingerujące w części wspólne budynku. W odpowiedzi Z. S.A. przedłożył dokument wpisany do oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - umowę najmu lokalu użytkowego z dnia[...]r. natomiast R. W. złożył oświadczenie, że nikt się nie zwracał ani do niego ani do któregokolwiek ze wspólników spółki cywilnej M. S. i s-ka o wyrażenie zgody na roboty budowlane ingerujące w części wspólne budynku. Mając powyższe na uwadze organ orzekający stwierdził, że decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r., którą został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone O. C. Sp. z o.o. pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu usługowego w budynku handlowo - usługowym przy ul. K. W. [...] we W., przeniesiona decyzją Prezydenta W.Nr [...]z dnia [...] r. na rzecz Z.S.A. w W., wydana została z naruszeniem prawa (art. 145 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego), ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Jednakże, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego należało odmówić uchylenia przedmiotowej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od opisanej powyżej decyzji odwołania wnieśli M. S. i R. W., zarzucając w nich wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego "poprzez nie zbadanie złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod względem zgodności z obowiązującym wzorem oświadczenia zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r., które wprawdzie podlega ocenie pod wpływem prawdziwości oświadczenia przez sądy karne pod rygorem odpowiedzialności karnej za przestępstwo określone w art. 233 § 6 kk, co jednak nie zwalnia organów z obowiązku wyjaśnienia tej kwestii" oraz naruszenie art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na te zarzuty M. S. i R. W. wnieśli w odwołaniach o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda decyzją z dnia [...]r. Nr [..]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił w szczegółowy sposób stan faktyczny sprawy wskazując m.in., że postępowanie, wznowione na wniosek R. W., zakończono decyzją Nr [...] z dnia [...] r., którą P. W. stwierdził wydanie decyzji ostatecznej tego organu Nr [...]z dnia [...]r., przeniesionej następnie decyzją Nr [...]z dnia [...]r. na rzecz Z. S.A. w W. z naruszeniem prawa - art.145 §1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Równocześnie organ odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odnosząc się do kwestii braku zgody współwłaścicieli na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż do obowiązku, organu administracji architektoniczno-budowlanej, wydającego pozwolenie na budowę, należy ocena prawidłowości wypełnienia złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast organ nie sprawdza jego prawdziwości. Wojewoda podał również, że postępowanie, wznowione na wniosek M.S., zakończono decyzją Nr [...]z dnia [...] r., o identycznym rozstrzygnięciu, jak decyzja Nr [...] z dnia [...] r. Obie decyzje zostały zaskarżone odwołaniami do Wojewody : decyzja Nr [...]z dnia [...] r. przez M. S., a decyzja Nr [...]z dnia [...]r. przez R. W. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku rozpatrzenia obu odwołań, decyzją Nr [...] z dnia [...] r., Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia[...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, natomiast decyzją nr [...]z dnia [...]r. uchylił decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...]r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Uzasadniając swoje stanowisko w decyzji Nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda wskazał, że dwa odrębne postępowania prowadzone były równolegle w tej samej sprawie (badanie, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji ostatecznej Prezydenta W. Nr [...]z dnia [...]r., przeniesionej następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] r. na rzecz Z. S.A. w W.), co mogło doprowadzić do wydania dwóch różnych decyzji. Stanowi to zaprzeczenie obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady "jedna sprawa - jedna decyzja". Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż po wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje wniosek o pozwolenie na budowę. W tej sytuacji powinien zbadać - między innymi - prawidłowość przedłożonego prze inwestora oświadczenia o posiadanym przezeń prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a - wobec kwestionowania wiarygodności tego oświadczenia - winien zbadać ten aspekt sprawy. Rozpatrując sprawę podczas wznowionego postępowania organ orzekający tych czynności nie wykonał. Wojewoda podał również w uzasadnieniu, że przeprowadziwszy ponownie wznowione postępowanie, decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Prezydent W. stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Prezydenta W. Nr [... ] z dnia [...] r., przeniesionej decyzją tego samego organu Nr [...] z dnia [...]r. na rzecz Z. S.A. w W., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej O. C. Sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie i remoncie lokalu usługowego w budynku przy ul. K. W. [...] we W. (dz. nr [...] AM[...] , obręb S.M.), z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę, co do zasady, nie ma obowiązku sprawdzania prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże jest zobowiązany zweryfikować prawidłowość jego sporządzenia. Obowiązujący wzór takiego oświadczenia przedstawiono w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120 poz.1127 z późn. zm.). Zgodnie z powyższym wzorem inwestor zobowiązany jest wymienić w treści oświadczenia, między innymi, właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości, których oświadczenie dotyczy, uzyskany tytuł prawny do dysponowania tymi nieruchomościami (lub ich częścią) na cele budowlane, a także precyzyjnie i jednoznacznie określić dokumenty, z których ten tytuł wynika. Należy dodać, że zgodnie z art.3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż oświadczenie o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest na potrzeby planowanej przezeń inwestycji lub robót budowlanych. Inwestor musi posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w takim zakresie, w jakim jest to potrzebne do przeprowadzenia danej inwestycji. Oznacza to, iż zakres przedmiotowy, w którym inwestor musi posiadać prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzależniony jest od zakresu planowanych robót. W przypadku omawianej inwestycji planowane są następujące roboty budowlane (wymienione na str. 6 projektu budowlanego): - wyburzenie ścian działowych, - skucie nierówności posadzki oraz kafli w istniejących obecnie toaletach - uzupełnienie posadzek w obrębie wyburzeń, - uzupełnienie tynków wewnętrznych kat.III i gładzi, - częściowe przełożenie instalacji wewnętrznej wod.-kan., - przebudowa istniejącej instalacji elektrycznej zasilania gniazdek i oświetlenia, - wymiana istniejącej stolarki drzwiowej, - obudowa wychodzącego ponad dach kanału wentylacyjnego z blachy stalowej materiałem dopasowującym do elewacji, - wymiana istniejących drzwi zewnętrznych na nowe, - prace ziemne związane z wyprowadzeniem komina i czerpni z piwnicy. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, iż z powyższego zestawienia wynika, że większość planowanych robót budowlanych mieści się w obrębie lokalu usługowego na parterze budynku przy ul. K. W. [...] we W. (dz. nr [...] AM[...], obręb S.M.), ale poza tym lokalem mają być przeprowadzone roboty, polegające na obudowie wychodzącego ponad dach kanału wentylacyjnego z blachy stalowej materiałem dopasowującym do elewacji, wymianie istniejących drzwi zewnętrznych oraz pracach ziemnych, związanych z wyprowadzeniem komina i czerpni z piwnicy. Z rysunku wynika, że planowane jest przebicie przez ścianę zewnętrzną a także, że prowadzone będą roboty budowlane w samej piwnicy (np. wyrównanie posadzki). Zdaniem organu odwoławczego można uznać, że inwestor, jako wynajmujący od C. Rz. R. lokal na parterze posiada prawo dysponowania tym lokalem na potrzeby planowanych robót budowlanych. Kwestią sporną jest jednakże w ocenie Wojewody, czy inwestor posiada prawo dysponowania piwnicą pod budynkiem przy ul. K. W. [...] we W. a także ścianami zewnętrznymi i elewacjami tego budynku. Elementy te są częściami wspólnymi budynku i do wykonywania robót budowlanych przy tych elementach niezbędna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli. Organ odwoławczy wskazuje w tym miejscu, że piwnica pod budynkiem przy ul. K. W. [...] we W. w ogóle nie jest wyszczególniona w porozumieniu w/s ustalenia sposobu użytkowania budynku przy ul. K. W. [...]-[...] we W. z dnia [...] r. zatem pozostaje we wspólnym użytkowaniu wszystkich współwłaścicieli, a więc na wykonanie w niej jakichkolwiek robót budowlanych niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Podobnie drzwi zewnętrzne są częścią elewacji zewnętrznej, a ta jako część wspólna obiektu także pozostaje w gestii wszystkich współwłaścicieli. Obudowa wychodzącego ponad dach kanału wentylacyjnego z blachy stalowej zajmie powierzchnię 60 cm x 300 cm (wynika to z projektu budowlanego), zatem inwestor zajmie część gruntu, do którego także nie posiada tytułu prawnego. W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na potrzeby przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji w całości. Złożone przezeń oświadczenie dotyczy tylko części robót budowlanych, przewidzianych do przeprowadzenia w wynajmowanym przezeń lokalu. Natomiast inwestor nie posiada prawa do dysponowania częściami wspólnymi i nie złożył oświadczenia w tym zakresie. Naruszony został zatem przepis art.32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił istotę przedmiotowego postępowania weryfikacyjnego wyjaśniając, że wznowienie postępowania stanowi tryb nadzwyczajny postępowania administracyjnego, znajdujący zastosowanie w przypadku obarczenia decyzji ostatecznej jedną zwad kwalifikowanych wymienionych w art.145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania (w którym stwierdzono rzeczywiste wystąpienie wady decyzji dotychczasowej i dokonano merytorycznej analizy tej decyzji i poprzedzającego ją postępowania), właściwy organ, w zależności od ustaleń, wydaje decyzję, o której mowa wart.151 §1 pkt 2 lub w art. 151 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zart.151 §1 pkt 2 tej ustawy organ uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 §1, art.145a lub art.145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast, w myśl art.151 §2 tej samej ustawy, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa wart. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji 1 4 z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wojewoda zwrócił uwagę, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano także art.146 §2 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Należy jednak zauważyć, że właściwy organ kończy wznowione postępowanie decyzją o której mowa wart.151 §2 (w związku z art.146 §2) kodeksu postępowania administracyjnego, tylko wówczas, gdy wadliwość decyzji dotychczasowej nie wywarła wpływu na istotną treść rozstrzygnięcia, a tym samym w wyniku uchylenia decyzji należałoby wydać rozstrzygnięcie tej samej treści, co ustawodawca uznał za niecelowe. Jednak w przedmiotowej sprawie, jak wykazano powyżej, taka sytuacja nie występuje, skoro brak prawidłowo sporządzonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodność z prawem opisanej powyżej decyzji zakwestionowali: C.Rz.R. we W. oraz ZPR S.A. z siedzibą w W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi reprezentujący C.Rz. R. pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji: - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez: a) jego niezasadne zastosowanie, wyrażające się w uchyleniu w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczeniu co do istoty sprawy w sytuacji, gdy nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w związku z kwestionowaniem przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości prawa do dysponowania nią przez inwestora na cele budowlane; b) jego nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w uchyleniu w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczeniu co do istoty sprawy w sytuacji, gdy w ustalonym (wadliwie) przez organ stanie faktycznym dopuszczalne było wyłącznie uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w związku ze zrealizowaniem całości robót objętych pozwoleniem na budowę; - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 10§1 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., wyrażające się w zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego co do okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i zaniechaniu zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją co do istoty sprawy, przed wydaniem której nie umożliwiono stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powołując się na opisane uchybienia formalne pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał m.in., że jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, co do zasady, w sytuacji zakwestionowania przez uczestnika postępowania będącego współwłaścicielem nieruchomości prawa inwestora do dysponowania jego nieruchomością na cele budowlane, inwestor składający oświadczenie winien udowodnić istnienie takiego prawa, a organ administracji architektoniczno - budowlanej powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. W sytuacji istnienia niejasności, czy też rozbieżności pomiędzy treścią oświadczenia a stanem faktycznym wynikającym z innych dokumentów, należy zwrócić się przede wszystkim do inwestora o wyjaśnienia, względnie o nadesłanie dodatkowych dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również skonfrontować jego stanowisko ze stanowiskiem wszystkich współwłaścicieli. Mając na względzie współwłasność nieruchomości niezwykle istotnym jest również ustalenie, czy przeprowadzenie robót budowlanych dotyczących części nieruchomości nie będących przedmiotem umowy quoad, usum, a objętych wnioskiem inwestora, ze względu na ich charakter i umiejscowienie, stanowić będzie czynność zwykłego zarządu, do której podjęcia wymagana jest zgoda jedynie większości współwłaścicieli (art. 201 k.c.), czy też są to czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, do których wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej organ odwoławczy nie dokonał w toku postępowania ustalenia żadnej z tych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, ograniczając się do stwierdzenia nie posiadania takiego tytułu przez inwestora w zakresie części robót i arbitralnego stwierdzenia, że do ich wykonania konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Takie działanie organu rażąco narusza normy zawarte w przepisach art. 7. art. 77 8 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik C. Rz. R. we W. zwrócił uwagę, że norma zawarta w art. 10 § 1 k.p.a. nakazuje zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W realiach niniejszej sprawy, w sytuacji podjęcia przez organ odwoławczy decyzji co do istoty sprawy, jak również biorąc pod uwagę istotne, sygnalizowane wyżej wątpliwości, powstałe na kanwie zastrzeżeń formułowanych przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości, wskazane i niezbędne było umożliwienie inwestorowi i pozostałym stronom postępowania, zajęcie stanowiska w zakresie uprawienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również odnośnie poruszonego charakteru robót na częściach nieruchomości, nie objętych umową quoad usum. Pominięcie procesowych uprawnień stron i podjęcie rozstrzygnięcia o tak istotnym charakterze bez uprzedniego umożliwienia inwestorowi udowodnienia jego prawa, stanowi rażące naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 §1 k.p.a. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej podkreślił w uzasadnieniu, że roboty budowlane zostały zrealizowane w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor użytkuje lokal wobec braku sprzeciwu ze strony organów administracji architektoniczno - budowlanej. Całą inwestycja została zatem zrealizowana i rozpoczęto użytkowanie jeszcze zanim organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto lub co więcej zrealizowano w całości. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 22 lipca 1998 r., IV SA 1453/96, niepubl., z dnia 6 października 1998 r., IV SA 1750/96, LEX nr 43777, z dnia 30 kwietnia 1999 r., IV SA 675/97, LEX nr 47191 i z dnia 5 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, LEX nr 53387, a także wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r. III ARN 2/93, LEX nr 375905; J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 209). Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej analogicznie - na etapie postępowania odwoławczego, niedopuszczalnym było wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, a prawidłowe działanie organu odwoławczego winno wyrażać się w uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji (art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast Z. S.A z siedzibą w W., reprezentowane przez Wiceprezesa Zarządu oraz Prokurenta zarzuciła w skardze: naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy w szczególności tego, czy przeprowadzone prace budowlane wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli i błędne uznanie, że na wykonanie części robót budowlanych objętych uchylonym pozwoleniem na budowę wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a także poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy w istniejącym w dacie orzekania stanie faktycznym i prawnym decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę była zasadna, ewentualnie naruszenie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wznowione postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe z uwagi na to, że ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została skonsumowana; naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 206 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że prowadzone w częściach wspólnych nieruchomości roboty budowlane wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła zarzuty przedstawione w jej petitum w uzupełnieniu wyjaśniając, że Wojewoda naruszył przepis art. 10 § 1 kpa nie stwarzając Spółce możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. W odpowiedziach na skargi doręczonych Sądowi w dniu 23 listopada 2011 r. Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w spawie i odniósł się do zarzutów podniesionych w petitum skarg, uznając je za nieuzasadnione. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 7 lutego 2012 r. Sad działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) postanowił połączyć w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Wr 852/11 ze skargi C. Rz.R. we W. oraz o sygn. II SA/Wr 853/11 ze skargi ZPR S.A i prowadzić je pod sygn. akt II SA/Wr 852/11, a sprawę o sygn. akt II SA/Wr 853/11 wykreślić z repertorium jako załatwioną w inny sposób. Obecny na sprawie pełnomocnik C.Rz.R. oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 powołanej ustawy, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia oraz art. 134 § 1 tej regulacji stanowiącego, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzeczenia objęte kasacyjnym wyrokiem Sądu wydane zostały przez organy właściwe instancyjnie w toku nadzwyczajnego administracyjnego postępowania weryfikacyjnego tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia – w ustawowo określonych warunkach – wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, którego działanie uruchamia czynności procesowe. Inicjatywą w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowieniu postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezalenie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu, czyli w postępowaniu orzekającym w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wtkowska. Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1996 r., M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA, Komentarz, Kraków 2000). Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tą organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 kpa albo w trybie art. 149 § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że orzekając o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) właściwy organ stwierdza wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, natomiast podjęcie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) stanowi warunek dla przeprowadzenia przez właściwy organ czynności procesowych, w tym wyjaśniających, zmierzających do stwierdzenia okoliczności wskazanej jako podstawa żądania weryfikacyjnego oraz dla ewentualnego zweryfikowania orzeczenia kwestionowanego we wszczętym trybie nadzwyczajnym. Postępowanie wznowieniowe – mimo odrębnego od postępowania zwyczajnego unormowania – podlega we wszystkich swoich fazach pełnemu rygorowi przepisów procesowych, obowiązujących w postępowaniu orzekającym w zakresie w jakim mają one do niego zastosowanie ze względu na brak odmiennego uregulowania określonych kwestii w Rozdziale 12 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Istotna jest również konstrukcja tego trybu jako wyjątku od zasady stabilności (trwałości) orzeczeń administracyjnych, które poprzez jego sformalizowanie ma ograniczać możliwość wzruszania decyzji opatrzonych walorem ostateczności i domniemaniem mocy obowiązującej, a poprzez to gwarantować adresatowi kwestionowanego w postępowaniu wznowieniowym orzeczenia stabilności praw nabytych na jego podstawie. Z tego względu w toku tego postępowania i w każdym z trybów należących do systemu nadzwyczajnej weryfikacji orzeczeń administracyjnych konieczne jest zachowanie racjonalnych proporcji pomiędzy zasadą praworządności, a zasadą trwałości decyzji ostatecznych oraz uwzględnienie i prawidłowa ocena relacji pomiędzy tymi zasadami. W ocenie Sądu prowadzone w rozpoznawanej sprawie administracyjne postępowanie instancyjne obarczone zostało wadliwością formalną od momentu formalnego zainicjowania czynności procesowych przez organ pierwszej instancji, a wadliwość ta uniemożliwiła uznanie za zgodne z prawem orzeczenia uwzględnione w wyroku. Możliwość rozstrzygania przez organy orzekające w przedmiotowym postępowaniu weryfikacyjnym o istocie sprawy zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr[...] , wcześniej opisywaną, wynikała z podjęcia przez Prezydenta W. w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r. postanowień Nr [...] i Nr [...] o wznowieniu postępowania w tej sprawie na wnioski wniesione przez R. W. i M.S. Oznacza to, że Prezydent W. działając jako organ pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym uznał dopuszczalność przedmiotową i podmiotową wniosków o wznowienie postępowania w opisanej powyżej sprawie oraz zachowanie przez wnioskodawców terminu do wniesienia wniosków w tym przedmiocie określonego – wobec powołania się w ich treści na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa – w art. 148 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W literaturze prawniczej i orzecznictwie przyjmuje się, że termin w nim określony ma zastosowanie do przypadków, kiedy w postępowaniu jurysdykcyjnym podmiot wnioskujący o wznowienie tego postępowania nie był w ogóle uwzględniony przez organ prowadzący postępowanie jako strona w rozumieniu art. 28 kpa. Zasada zapisana w art. 148 § 2 kpa nie obejmuje przypadków, kiedy organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznał danemu podmiotowi status strony i podejmował czynności procesowe odpowiednie dla tej sytuacji. Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskujący o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...]zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą O. C. Sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu usługowego w budynku handlowo-usługowym przy ul. K. W. [...] we W., R. W.i M. S. w postępowaniu orzekającym prowadzonym w opisanej sprawie byli uznani za strony tego postępowania. W toku postępowania kierowane były do nich pisma (zawiadomienie, postanowienie, decyzja) na adresy wskazane w dostępnych organowi rejestrach, stanowiących legalną podstawę dla ustaleń w tym zakresie. W materiale sprawy znajdują się: dowód doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w opisywanej wcześniej sprawie skierowanego do R. W., dowody doręczenia postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane M. S. i R.W. jako adresatom przesyłek oraz dowód doręczenia przesyłki zawierającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] skierowanej do M. S. i zwrócona jako nie podjęta w terminie po dwukrotnym awizowaniu taka sama przesyłka skierowana do R. W. W tych okolicznościach należy zwrócić uwagę, że procesowym skutkiem niepodjęcia przesyłki w terminie jest uznanie jej za skutecznie doręczoną w dacie określonej zgodnie z regułą wynikającą z art. 44 § 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie Prezydent W. działając jako organ właściwy w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym, stosując w odniesieniu do wnioskodawców tryb określony w przepisie art. 148 § 2 kpa nie wyjaśnił zasadności takiego działania, mimo że z akt sprawy nie wynika, aby zakwestionowana została prawidłowość doręczenia przesyłki zawierającej decyzję Prezydenta W. Nr [...]skierowanej do M. S., ani obalone domniemanie skutecznego doręczenia takiej samej przesyłki R. W. (Sąd w toku prowadzonych w sprawie czynności zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] i z dnia [...]r. Nr [...] zawarte są stwierdzenia o ustaleniu niewłaściwych adresów R. W. i M. S. przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, ale bez wskazania podstawy takich ustaleń i wyjaśnienia, jakie adresy wnioskodawców były właściwe w czasie prowadzenia postępowania orzekającego zakończonego kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...].) W takich okolicznościach Sąd – uwzględniając istotę postępowania wznowieniowego jako nadzwyczajnego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych – uznał, że podejmując postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego opisaną we wstępie decyzją Prezydenta W., właściwy organ nie wyjaśnił w sposób wymagany prawem wszystkich istotnych okoliczności. Wobec wadliwego wszczęcia postępowania wznowieniowego organy właściwe instancyjnie nie były legitymowane do prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygania o istocie sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny – nie przesądzając o sposobie załatwienia sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt IV wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji.