II SA/Wr 858/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M S i G B S na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] r., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie budowy na działce nr [...], [...] w S przy ul. S, budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jako podstawę zawieszenia organ wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyjaśniając w uzasadnieniu, że zawieszenie postępowania jest konieczne do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku Z S J i T M o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu W z dnia [...] r. zmieniającej decyzję tegoż organu z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwalającej G B S na budowę ww. obiektu. Decyzja została następnie decyzją Starosty Powiatu W z dnia [...] r. przeniesiona na M S. Na powyższe postanowienie zażalenia wnieśli: pełnomocnik Z S J i T M oraz M S. Z S J i T M zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż zagadnienie rozstrzygane przez Wojewodę Dolnośląskiego dotyczy innej decyzji niż ta, która jest przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i pomiędzy tymi decyzjami nie występuje związek uzasadniający zawieszenie toczącego się postępowania. Zdaniem stron, postępowanie przed organem pierwszej instancji dotyczy tylko odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., gdyż inwestor wybudował budynek w nowym kształcie przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego z dnia [...] r. Stąd też nie istnieje żaden związek pomiędzy decyzją Wojewody dotyczącą rozstrzygnięcia z dnia [...] r. w sprawie projektu budowanego zamiennego a toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowaniem dotyczącym wybudowania budynku niezgodnie z obowiązującą w dacie realizacji inwestycji decyzją pierwotną. M S wskazał natomiast, że w piśmie z dnia 14 listopada 2008 r. wnosił o zawieszenie z innej przyczyny jako, że wcześniej wystąpił do Starosty Powiatu W o sprostowanie decyzji z dnia [...] r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W, po rozpatrzeniu opisanych wyżej zażaleń, postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu organ przywołując treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazał, że przez zagadnienie wstępne rozumienie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się wtoku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, jest koniecznym elementem podstawy sprawy i wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma zatem, czy pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego a postępowaniem nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, istnieje związek o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu drugiej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ustalił wskazanego wyżej związku. Ocena przeprowadzona przez organ wyższego stopnia wykazała zaś, że związek taki nie istnieje. Badana w postępowaniu nadzwyczajnym przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzja Starosty Powiatu W z dnia [...] r. która zmieniła decyzję tegoż organu z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowalny i wydającą na rzecz G B S pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego "niezgodnie" (powinno być zgodnie – przyp. Sądu) z zatwierdzonym projektem budowlanym na działce nr [...], przeniesionej następnie decyzją Starosty Powiatu W z dnia [...] r. na M S, nie jest zagadnieniem wstępnym do rozpoznania sprawy budowy rzeczonego obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym. Organ zwrócił uwagę, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postepowania oraz - jak wynika z akt administracyjnych na dzień 21 czerwca 2011 r.- decyzja Starosty Powiatu W z dnia [...] r. nadal funkcjonowała w obrocie prawnym. Co prawda Wojewoda unieważnił ww. decyzje jednak na skutek odwołania inwestora Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił to rozstrzygnięcie i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] r. uchylił tę decyzję. Wyrok nie jest jednak prawomocny, gdyż przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisła skarga kasacyjna od ww. wyroku. Należy mieć więc na uwadze, że na moment orzekania stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla organu orzekającego w sprawie. Nawet w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie poweźmie wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej w tym postępowaniu decyzji administracyjnej, nie może uznać konieczności zweryfikowania decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej. Dopiero, gdyby decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego zaistniałaby podstawa do wznowienia postępowania ma podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem organu drugiej instancji samo wszczęcie postępowania mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej nie stanowi podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź nie zostanie wydane postanowienie o jej wstrzymaniu, dopóki zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. i art. 16 k.p.a. ale również zasadę szybkości postępowania administracyjnego wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem G B S oraz M S w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, że nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną w kwestionowanym akcie. W ich ocenie rozstrzygnięcie w kwestii nieważności decyzji z dnia [...] r. będzie miało zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy obiekt budowlany powstał zgodnie z pozwoleniem na budowę, jeżeli zważyć, że twierdzenia Z S J, jakoby obiekt budowlany powstał przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie są oparte na prawdzie, co potwierdza brak sprzeciwu ze strony właściwego organu na użytkowanie budynku. Ewentualne rozstrzygnięcie w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na niekorzyść skarżącego, będzie jedyną podstawą dla prowadzenia postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub przy braku pozwolenia na budowę w ogóle. Istnieje zatem związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Jeśli bowiem organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego niezgodnie z projektem budowlanym uznaje, że do takiego naruszenia nie doszło, dając temu wyraz w pozwoleniu na użytkowanie, trudno oczekiwać aby następnie negował swoje własne stanowisko. Zatem do czasu stwierdzenia, czy zachodzi nieważność samej decyzji o pozwoleniu na budowę, rozstrzyganie w przedmiocie niezgodności budowy z projektem, jest przedwczesne. Nadto skarżący zarzucili, że organ II instancji nie zbadał legitymacji procesowej stron które wniosły zażalenie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym zażaleniu. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. M S poparł skargę wraz z zawartą w niej argumentacją. Natomiast pełnomocnik organu oraz pełnomocnik uczestników postępowania wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia zapadłe w toku postępowania administracyjnego na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - zwana dalej u.p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Przedmiotem kontroli sądowej jest bowiem kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego we W w przedmiocie uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę Dolnośląskiego sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu W z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. Istota problemu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy orzeczenie podjęte w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi kwestię prejudycjalną dla postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącym podstawę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dla oceny prawidłowości zawieszenia postępowania istotne znaczenie ma pojęcie zagadnienia wstępnego, które stanowi jedną z przesłanek zawieszenia postępowania w oparciu w przywołany wyżej przepis. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" judykatura rozumie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. Trafnie zatem organ drugiej instancji zwrócił uwagę na to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był przede wszystkim ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem prowadzonej przez niego sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, za które przyjęto wynik postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Zależność w ten sposób wykazana musi być bezpośrednia. Natomiast gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, CBOSA nsa.gov.pl). O istnieniu omawianej wyżej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji ukierunkował postępowanie na ewentualną likwidację lub legalizację samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowanym co objęte jest uregulowaniami zawartymi w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Rzeczą organu badającego legalność przedmiotowej instancji jest zatem ustalenie, czy obiekt wybudowano na podstawie wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, projektem budowanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę toczy się według przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. a dla organów nadzoru budowlanego samodzielną podstawę działania stanowią wskazane wyżej przepisy ustawy – Prawo budowlane. Dla podjęcia rozstrzygnięcia w takiej sprawie kwestia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest więc zagadnieniem wstępnym wymagającym zawieszenia postępowania (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2010 r. II OSK 1508/09, CBOSA nsa.gov.pl). Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z 2001 r. a następnie z 2004 r. Obie decyzje, na moment orzekania przez organ drugiej instancji, korzystały z przymiotu ostateczności, co zostało precyzyjnie wykazane w uzasadnieniu organu odwoławczego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny organ nadzoru budowanego w ramach kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, nie ocenia w sposób wiążący legalności (ważności) decyzji o pozwoleniu na budowę i postępowania poprzedzającego jej wydanie (por. przywołany wyżej wyrok z dnia 6 października 2010 r.). W przypadku powzięcia wątpliwości co do zgodności z prawem takiej decyzji może oczywiście wystąpić o ocenę jej legalności do właściwego organu, niemniej jednak do czasu jej wyeliminowana z obrotu prawnego korzysta ona z domniemania mocy obowiązującej, wynikającego z art. 16 § 1 k.p.a. W takim przypadku organy nadzoru budowanego związane są ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja istniała w niniejszej sprawie w chwili wydania zaskarżonego postanowienia, jak też w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji. Skoro decyzje o pozwoleniu na budowę pozostawały w obrocie prawnym organ pierwszej instancji obowiązany był prowadzić postępowanie w sprawie legalności przedmiotowej inwestycji. Brak zatem bezpośredniego związku pomiędzy decyzją kończącą postępowanie przed organem nadzoru budowanego a zagadnieniem wstępnym. Wobec przedstawionych wyżej wywodów Sąd podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że wynik postępowania w sprawie legalności decyzji o pozwoleniu na budowę z 2004 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego bez wyjaśnienia którego, organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie wskazanej wcześniej samowoli budowalnej. Z tego też powodu Sąd nie uwzględnił argumentacji skargi wiążącej się z wadliwą oceną przesłanek zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na legalność kwestionowanego postanowienia nie wpływa też sugestia, braku legitymacji procesowej osób składających zażalenie. Skarżący nie wyjaśnili z jakich względów kwestionują uprawniania do udziału w postępowaniu tych osób. Z akt sprawy wynika natomiast, że jako właściciele nieruchomości sąsiednich byli oni uznani za strony postępowania przez organ pierwszej instancji a nadto legitymację taka przyznano im również w postepowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze i działając zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.