II SA/Wr 86/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Marii Walkiewicz sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Głogów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 grudnia 2009 r. Nr NK.II.0911-13/547/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rada Miejskiej w Głogowie Nr XXXIX/339/2009 z dnia 24 listopada 2009r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Miejskiej Głogów kwotę 240,00 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 24 listopada 2009 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Rada Miejska w G. wyraziła zgodę na odstąpienie przez Prezydenta Miasta G. od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w G. przy Al. W. [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 grudnia 2009r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda D. stwierdził nieważność w/w uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 24 listopada 2009r., Nr [...], z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 68 ust. 2c w związku z art. 68 ust. 2 i 2a pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał m.in., że przedmiotową uchwałą Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w . przy Al. W.[...] (§ 1 uchwały). Warunkiem odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty było wykorzystanie całości środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu mieszkalnego na nabycie i remont innego lokalu mieszkalnego, w terminie 12 miesięcy liczonych od dnia sprzedaży przedmiotowego lokalu. Organ nadzoru podkreślił, że ustawodawca w art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż w przypadku wystąpienia ustawowo określonych przesłanek, zasadą jest zwrot kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji następujący na żądanie właściwego organu. Z kolei w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzono wyjątki od wspomnianej zasady, określające przypadki, kiedy odstępuje się od żądania zwrotu bonifikaty. Jednakże Wojewoda wskazał, że ustawodawca niejako przewidział możliwość wystąpienia sytuacji innych, niż określone w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, kiedy to zasadne byłoby odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Tym samym ustawodawca przyznał możliwość odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty w takich właśnie nieprzewidzianych sytuacjach, ale w tym zakresie nie pozostawił organowi wykonawczemu swobodnego uznania, gdyż takie odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty uzależnił od zgody organu stanowiącego. Zgodnie z art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami podjęcie przez radę gminy uchwały wyrażającej zgodę na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, która to uchwała nie będzie naruszała prawa w sposób istotny, będzie miało miejsce tylko odnośnie sytuacji innych, niż wskazane w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W badanej uchwale Rada Miejska G. wyraziła zgodę na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty pod warunkiem, który jest - w ocenie organu nadzoru - powtórzeniem przesłanki z art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 68 ust. 2c, na podstawie którego Rada podjęła uchwałę Nr [...], wskazuje w sposób wyraźny, że zgoda udzielona przez Radę dotyczy przypadków innych, niż przewidziane w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwała zaś dotyczy sytuacji określonej w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu nadzoru wyrażenie przez Radę zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, gdy dotyczy sytuacji przewidzianych w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszyło prawo w sposób istotny. Rada swoim działaniem wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, upoważnionego przez ustawodawcę do gospodarowania mieniem gminy. Przy czym samo gospodarowanie nieruchomościami należy do organu wykonawczego gminy. Oznacza to, że to organ wykonawczy podejmuje decyzję o odstąpieniu od żądania zwrotu bonifikaty, a sama zgoda udzielona mu przez organ stanowiący na podstawie art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obliguje go do podjęcia takiej czynności, a jedynie na nią zezwala. Wystąpienie w/w przesłanek powodowało już bezpośrednio po stronie organu wykonawczego powstanie upoważnienia do odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Rada Miejska w G. na takie działania organu wykonawczego nie powinna mieć wpływu. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. l i art. 92 ust.1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadą głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...).". Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to zdaniem organu nadzoru - mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych. Zatem, gdy przesłanką odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty jest przeznaczenie środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu mieszkalnego na nabycie innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystywanej na cele mieszkaniowe w ciągu 12 miesięcy od dnia sprzedaży lokalu mieszkalnego, to jest to okoliczność wskazana w art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy, stosowanym bezpośrednio przez organ wykonawczy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Rada Miejska G., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, że Rada Miejska jako organ stanowiący swoim działaniem wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego Gminy. Powołując się na powyższy zarzut oraz art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania. Uzasadniając skargę, podniesiono, że wynikający z art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zwrotu bonifikaty udzielonej od ceny sprzedaży nieruchomości, stanowiącej lokal mieszkalny, został wprowadzony w celu należytego zabezpieczenia prawidłowej i racjonalnej gospodarki publicznymi zasobami nieruchomości lokalowych. Ustawodawca, dopuszczając w art. 68 ust. 1 ustawy możliwość sprzedaży nieruchomości po cenie znacznie niższej niż cena rynkowa, wprowadził jednocześnie instrumenty chroniące przed praktykami wykorzystywania preferencyjnych warunków nabycia mieszkania w celu osiągnięcia osobistego zysku. Tym instrumentem jest obowiązek zwrotu bonifikaty. Obciąża on przede wszystkim pierwotnego nabywcę. Jednocześnie w celu zagwarantowania należytego wypełnienia woli ustawodawcy, w art. 68 ust. 2b ustawy obowiązek ten został rozciągnięty na osobę bliską, której pierwotny nabywca zbył lokal mieszkalny kupiony z bonifikatą. Wyjątki od tej reguły mogą być dopuszczalne wyłącznie w szczególnych przypadkach, o których mowa w art. 68 ust 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązująca od 22 października 2007r. rozszerzyła katalog przypadków - zwolnień z obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty. Jeden z wyjątków został określony w art. 68 ust 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, że można odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty w przypadku sprzedaży lokalu mieszkalnego, jeżeli środki uzyskane z jego sprzedaży przeznaczone zostaną w ciągu 12 miesięcy na nabycie innego lokalu mieszkalnego alb nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że czynność "sprzedaży" lokalu powinna nastąpić przed czynnością "nabycia" innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe - według przyjętej kolejności działań: sprzedaż lokalu, a następnie w ciągu 12 miesięcy za środki uzyskane z ego sprzedaży (minimum równowartość środków) nabycie innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe. Uzależniając zwolnienie z obowiązku zwrotu bonifikaty od faktu nabycia nieruchomości, ustawodawca ściśle ograniczył zakres działania tego przepisu. Pojęcie nabycia nieruchomości jest bowiem jednoznacznie zdefiniowane w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest rozumiane jako czynność prawna, na podstawie której następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie albo ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Takie ujęcie treści tego przepisu daje gwarancję należytego jego wykorzystania w praktyce, eliminując przypadki jego nadużywania w celu osiągnięcia osobistego zysku z mienia nabytego z zasobu publicznego po obniżonej cenie. Jednocześnie informacja o fakcie zawarcia transakcji przez osobę zobowiązaną do zwrotu bonifikaty daje możliwość prawidłowej weryfikacji spełnienia warunku określonego w art. 68 ust 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei zapewnia eliminację przypadków nadużywania preferencji wynikających z omawianych przepisów. Przechodząc do omówienia konkretnej sytuacji określonej w uchwale Rady Miejskiej, strona skarżąca podniosła, że kwestia obowiązku zwrotu bonifikaty w przypadku przekroczenia ustawowych terminów, czy przeznaczenia środków finansowych uzyskanych ze sprzedaży mieszkania w sposób inny niż wskazany w art. 68 ust 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna być rozważana na podstawie przepisu art. 68 ust 2c ustawy. Odstąpienie takie może jednak nastąpić po uprzednim uzyskaniu zgody organu stanowiącego, czyli rady gminy. Do uznania rady pozostawia się, czy przypadek ten jest dostatecznie uzasadniony by taką uchwałę podjąć. Każdorazowo "inny" przypadek będzie właśnie swoistą "modyfikacją" przesłanek art. 68 ust 2a pkt 5 ustawy. Uzasadnieniem dla wprowadzenia takiej regulacji była możliwość zaistnienia w praktyce bardzo różnych sytuacji, których nie sposób było przewidzieć w przepisach ustawy. W ocenie strony skarżącej analiza podjętej przez Radę Miejską w G. uchwały Nr [...] z dnia 24 listopada 2009 r., w oparciu o art. 68 ust 2c ustawy prowadzi do wniosku, że zgoda udzielona przez Radę dotyczy innych przypadków, niż przewidziane w art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy. Z uzasadnienia do uchwały jednoznacznie wynika, że środki uzyskane ze sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. Al. W. [...] w G., nie zostaną wydatkowane zgodnie z art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Środki uzyskane ze sprzedaży lokalu nie zostaną w całości przeznaczone na nabycie innego lokalu mieszkalnego, a ich znacząca część przeznaczona będzie na remont nabytego lokalu mieszkalnego. Remont lokalu mieszkalnego wykracza poza ramy pojęcia "nabycia nieruchomości" ściśle zdefiniowanego w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie uzasadnia to zwolnienia z obowiązku zwrotu bonifikaty na podstawie art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy. W tej sytuacji strona skarżąca uznała za chybiony zarzut Wojewody, że Rada Miejska w G. podejmując przedmiotową uchwałę wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego Prezydenta Miasta G.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Akcentując, że wskazana w omawianym artykule, będącym podstawą podjęcia zakwestionowanej uchwały, kompetencja rady gminy ograniczona jest do wrażenia zgody wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) na rezygnację z dochodzenia należności gminy od osób, które zakupioną wcześniej od gminy nieruchomość za cenę obniżoną o wysokość bonifikaty zbyły lub wykorzystały na inne cele, niż będące podstawą udzielenia bonifikaty, przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości lokalowej przed upływem 5 lat licząc od dnia nabycia. Wskazany w tym przepisie tryb ma zastosowanie w okolicznościach innych, niż wymienione m. 68 ust. 2a ustawy. W ocenie organu nadzoru przeznaczenie środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu mieszkalnego na nabycie i remont innego lokalu mieszkalnego niewątpliwie jest nabyciem nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystywanej na cele mieszkaniowe, o którym mowa w art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy, bowiem osoba, do której należał lokal mieszkalny zakupiła nieruchomość przeznaczoną na cele mieszkaniowe. Istotą przepisu art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy jest bowiem to, aby ostatecznie środki uzyskane ze sprzedaży lokalu, należącego pierwotnie do gminy, służyły zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zbywców lokalu, a więc decydujący jest cel, na jaki zostaną przeznaczone. W sytuacji, o której mowa w zakwestionowanej uchwale, niewątpliwie mamy do czynienia z przeznaczeniem środków na zakup lokalu, co wynika wprost z treści uchwały jak i z załączonego do niej uzasadnienia. Także przeznaczenie środków pochodzących ze sprzedaży lokalu należącego pierwotnie do Gminy na remont zakupionego lokalu ma na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nabywcy nieruchomości poprzez odpowiednią adaptację do potrzeb nowych użytkowników i związane jest ściśle z samym zakupem. Jednakże przeprowadzenie remontu, o którym mowa w kwestionowanej uchwale, jest jedynie hipotetyczne, ponieważ jak wynika z treści uzasadnienia, możliwość taka będzie uzależniona od ceny zakupionego lokalu. Może więc okazać się, że przeznaczeniem środków ze sprzedaży lokalu jest wyłącznie zakup innego lokalu mieszkalnego, co w pełni wyczerpuje przesłankę art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy. Jest to konsekwencja wadliwej konstrukcji uchwały, która wprowadza warunek przeznaczenia środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu na odpowiednie cele. Struktura przepisu art. 68 ust. 2c jest natomiast zdecydowanie odmienna. W przypadku uchwały Rady Miasta G. wprowadzony warunek sugeruje, że zgoda rady gminy jest wyrażona jeszcze przed wydaniem środków pochodzących ze sprzedaży i ma za zadanie niejako gwarantować, że gmina nie będzie dochodzić swych należności, a w tym konkretnym przypadku dodatkowo wyraża się zgodę co do ewentualnego przeznaczenia środków. W ocenie organu nadzoru ten sposób sformułowania uchwały niwelowałby funkcję kontrolną zgody rady gminy co do ostatecznego przeznaczenia środków publicznych. Tego typu konstrukcję organ uznał za niedopuszczalną z uwagi na treść przepisu art. 68 ust. 2 c ustawy. Rada gminy nie określa bowiem z góry warunków, jakie uzasadniają odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, ale oceniając zaistniałe już okoliczności stwierdza, czy zachodzą podstawy do rezygnacji z dochodzenia przysługujących jej należności. Dlatego Wojewoda uznał, że sytuacja o jakiej mowa w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale odpowiada przesłankom wskazanym w art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy, a tym samym brak podstaw do podjęcia przez Radę Miasta G. uchwały w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. W tym przypadku nie występują podstawy do czynności odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, skoro art. 68 ust. 2a ustawy mówi, że "przepisu ust. 2 nie stosuje się...", co oznacza, że we wskazanych w nim przypadkach organ wykonawczy nie odstępuje od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, a jedynie stosując bezpośrednio ten przepis, stwierdza, czy w danych okolicznościach zachodzą podstawy do podjęcia przez niego jakichkolwiek działań. W sytuacji, gdy pomimo braku podstaw do podjęcia uchwały rada gminy decyduje się na wyrażenie zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, mamy do czynienia z działaniem sprzecznym z prawem, ponieważ podjęcie aktu o tej treści sugeruje nie tylko moc decyzyjną rady gminy w sytuacji, gdy nie ma ona możności zajmowania stanowiska, ale także błędnie sugeruje, że należność taka co do zasady przysługuje gminie, a jedynie w drodze wyjątku rezygnuje się z jej dochodzenia. Tymczasem w przypadku, o którym mowa w uchwale Rady Miasta G., w ogóle nie było podstaw do dochodzenia zwrotu udzielonej bonifikaty, co winien stwierdzić właściwy organ, t.j. organ wykonawczy gminy. Dlatego też naruszenie prawa przez uchwałę Rady Miasta G. ma charakter istotny i jako takie powodowało stwierdzenie nieważności uchwały. Do sprawy zgłosił udział Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu M.W., wnosząc o oddalenie skargi z tej to przede wszystkim przyczyny, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki określone art.68 ust.2c ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako, że nie miała jeszcze miejsce sprzedaż lokalu, stąd organ nie mógł żądać zwrotu udzielonej bonifikaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala - art. 151 powyższej ustawy. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 11 grudnia 2009r., Nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 24 listopada 2009r., Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego jest przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Sąd winien zatem ocenić, czy Wojewoda D. w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy stwierdzając nieważność opisanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w G., prawidłowo zakwestionował jej legalność. Wskazać należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w/w przepisami art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia drobne, mało istotne i nie dotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkowa. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA). Sąd rozpatrując niniejszą sprawę, musiał zatem rozważyć, czy uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego istotnie narusza przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na które wskazał organ nadzoru. Podkreślić należy, że zasadą jest zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami", iż jeżeli nabywca nieruchomości zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, licząc od dnia nabycia, jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Zwrot następuje na żądanie właściwego organu. Wyjątkiem od powyższej zasady jest niewątpliwie przepis art. 68 ust. 2a pkt 5 w/w ustawy, który stanowi, że przepisu ust. 2 nie stosuje się w przypadku sprzedaży lokalu mieszkalnego, jeśli środki uzyskane z jego sprzedaży przeznaczone zostaną w ciągu 12 miesięcy na nabycie innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe. W myśl natomiast art. 68 ust. 2c, będącego materialnoprawną podstawą uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 24 listopada 2009r., Nr [...], właściwy organ może odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, w innych przypadkach niż określone w ust. 2a, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. W niniejszej sprawie Rada Miejska w G. wyraziła w § 1 uchwały Nr [...] zgodę na odstąpienie przez Prezydenta Miasta G. od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. Al. W. [...], postanawiając równocześnie w ust.2 tegoż paragrafu, że warunkiem odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty jest wykorzystanie całości środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu mieszkalnego na nabycie i remont innego lokalu mieszkalnego, w terminie 12 miesięcy liczonych od dnia sprzedaży przedmiotowego lokalu. Zważyć należy, że prawo powinno być traktowane jako system harmonijny w sensie formalnym i treściowym. Stąd też konstytucyjny nakaz ustalania znaczenia prawa nie tylko za pomocą wykładni językowej, ale także wykładni systemowej i funkcjonalnej (celowościowej). Ograniczenie się jedynie do wykładni językowej sprowadzającej się do ustalenia znaczenia przepisu wyrwanego z kontekstu tylko w drodze jego analizy językowej jest sprzeczne z tym nakazem oraz charakterem prawa stanowiącego system, jako, że przepisy prawa powinny być interpretowane i stosowane przez organ administracji publicznej zgodnie z celami aktu prawodawczego, w którym zostały zamieszczone. Ustalenie znaczenia przepisów prawa wyłącznie przy pomocy wykładni językowej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy brak jest jakichkolwiek wątpliwości do takiego językowego znaczenia. Clara non sunt interpretanda - maksyma rzymska - co jasne nie wymaga interpretacji, innymi słowy przepis jest jasny poprzez bezpośrednie rozumienie. Nie można się jednak do tejże metody ograniczyć w procesie stosowania prawa. Zasada clara non sunt interpretanda wymaga szczególnej ostrożności. Stąd niezasadne jest ograniczenie się do wykładni językowej w sytuacji powstania jakichkolwiek wątpliwości. Te wątpliwości wymuszają przeprowadzenie wykładni prawa. W tej sytuacji Sąd jest zobligowany do przeprowadzenia pełnej wykładni przepisów rodzących wątpliwości. Przy wykładni prawa nie należy ograniczać się do językowej wykładni jednego przepisu, lecz dla dekodowania normy prawnej należy częstokroć sięgać do przepisów, rozproszonych w danym akcie prawnym, a co ma miejsce w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie koniecznym zatem stało się zastosowanie innych reguł wykładni, w szczególności reguł wykładni celowościowej. Jej istota wyraża się w ustaleniu znaczenia przepisu zgodnie z funkcją lub celem (prawdopodobnym, domniemanym), jaki chciał osiągnąć ustawodawca stanowiąc ten przepis. Przez cel rozumie się zamierzony stan rzeczy będący rezultatem stosowania i przestrzegania prawa. Zasadą jest więc, że należy tak interpretować przepisy, aby osiągnąć cel (ratio legis) ustanowiony przez ustawodawcę, tzn. ustalić jakie cele ma realizować ten przepis (wykładnia celowościowa) i przypisać mu funkcje jaką ma spełniać ten przepis. W prawie polskim obowiązuje model prawodawcy racjonalnego. Zakłada on, że ustawodawca wprowadzając regulację prawną w danej dziedzinie życia społecznego wie, jakie skutki prawne zamierza osiągnąć. Istotne jest przy tym, a na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca, że po wejściu w życie noweli do ustawy o gospodarce nieruchomościami zmieniły się zasady żądania zwrotu bonifikaty i wprowadzono dodatkowe podstawy do zastosowania ulg : w sposób obligatoryjny (art.68 ust.2a i 2b - zwolnienia ustawowe) i w sposób fakultatywny (art.68 ust.2c – wcześniejsza zgoda rady gminy). W świetle powyższego, stwierdzić należy, ze analiza przepisu art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami, w kontekście enumeratywnie wymienionych przypadków w art. 68 ust. 2a ustawy, prowadzi do wniosku, że wszelkie inne przypadki niż określone w ust. 2a, mogą stanowić podstawę do rozważań organu wykonawczego gminy, czy zasadne jest w konkretnej indywidualnej sprawie odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty przy wcześniejszym wyrażeniu na to zgody przez radę. Jest niewątpliwe, że wynikający z art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zwrotu bonifikaty udzielonej od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny został wprowadzony w celu należytego zabezpieczenia prawidłowej i racjonalnej gospodarki publicznymi zasobami nieruchomości lokalowych. Ustawodawca, dopuszczając w art. 68 ust. 1 w/w ustawy możliwość sprzedaży prawa po cenie znacznie niższej niż cena rynkowa, wprowadził równocześnie instrumenty chroniące przed praktykami wykorzystywania preferencyjnych warunków nabycia mieszkania w celu osiągnięcia osobistego zysku. Tym samym wyjątki od tej reguły mogą być dopuszczane wyłącznie w szczególnych przypadkach, jako, że jak trafnie zauważyła strona skarżąca, właściwy organ upoważniony do gospodarowania nieruchomościami publicznymi powinien każdorazowo indywidualnie ocenić zaistniałą sytuację i podejmować decyzję o sposobie jej rozwiązania z zastosowaniem obowiązujących regulacji prawnych oraz z uwzględnieniem zasady określonej w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą właściwe organy działające za Skarb Państwa lub j.s.t. są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki . Powyższe uwagi uzasadniają stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie – uchwała Rady Miejskiej w G. Nr [...] została podjęta zgodnie z prawem, tj. art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwałą tą Rada wyraziła zgodę na odstąpienie przez Prezydenta Miasta G. od żądania zwrotu bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w Głogowie przy ul. Al. W. [...] – jako w uzasadnionym "innym" niż określone w ust. 2a przypadku. Podkreślić bowiem należy, że choć sama sprzedaż lokalu mieszkalnego i przeznaczenie uzyskanych ze sprzedaży środków w całości na nabycie innego lokalu mieszkalnego w ciągu 12 miesięcy wypełniają przesłankę przepisu art. 68 ust. 2a pkt 5 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniu Wojewody D., Rada Miasta G. w uchwale nr [...] z dnia 24 listopada 2009 r. określiła inny przypadek niż zawiera przepis art. 68 ust. 2a pkt 5, a mianowicie chodzi o "wykorzystanie całości środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu mieszkalnego na nabycie i remont innego lokalu mieszkalnego w terminie 12 miesięcy liczonych od dnia sprzedaży przedmiotowego lokalu". Omawiany przypadek (zakup i remont innego lokalu mieszkalnego) choć zawiera w części pewne podobieństwo do art. 68 ust. 2a ustawy, to jednak jako całość stanowi z pewnością "inny przypadek" w rozumieniu art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym skład orzekający nie podzielił stanowiska Wojewoda D., że "przypadki inne, niż przewidziane w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami" nie mogą stanowić modyfikacji przesłanek z tego przepisu. Z uzasadnienia uchwały oraz z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że mieszkanie małż. N. (właścicieli lokalu przy Al. W. [...]) położone jest na IV piętrze, zaś M. N. po przebytym udarze posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, łączące się ze znacznym ograniczeniem sprawności ruchowej ze wskazaniem zamieszkania na niższej kondygnacji. Dodatkowo podeszły wiek właścicieli lokalu mieszkalnego ( oboje wkroczyli w ósmą dekadę życia) zmusza ich do zakupu lokalu mieszkalnego na niższej kondygnacji. Tak więc sytuacja osobista małż. Niewiarowskich i zamiar jaki mają zrealizować na skutek uzyskanych środków pieniężnych ze sprzedaży lokalu mieszkalnego przy Al. W., uzasadnia niewątpliwie do zakwalifikowania opisanego przypadku do "innych niż określone w art. 68 ust. 2a" i z pewnością nie jest to cel komercyjny. W ocenie Sądu każdy przypadek, który nie wypełnia elementów wymienionych w ust. 2a art. 68 ustawy, to "inny przypadek". Stąd też wyrażenie przez Radę zgody na odstąpienie przez Prezydenta Miasta G. od żądania zwrotu bonifikaty w okolicznościach niniejszej sprawy, niewątpliwie w ocenie Sądu – innych niż przewidzianych w art. 68 ust. 2a pkt.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie narusza prawa. Zgodnie zaś ze słownikiem PWN słowo "inny" oznacza nie ten, drugi, dalszy, pozostały, nie taki, różny, zmieniony, nowy (http://sjp.pwn.pl/lista.php?co=inny). Zgodzić się należy z organem nadzoru, że gospodarowanie nieruchomościami należy do organu wykonawczego gminy. Oznacza to w niniejszej sprawie, że to w ostateczności organ wykonawczy podejmuje decyzję o odstąpieniu od żądania zwrotu bonifikaty. Sama bowiem zgoda udzielona temuż organowi przez organ stanowiący na podstawie art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obliguje jeszcze organu wykonawczego do podjęcia takiej czynności, a jedynie na nią zezwala. Podkreślić przy tym także należy, że art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje kolejności (poszczególnych sekwencji organów) w jakiej ma przebiegać udzielenie przez radę gminy zgody na zastosowanie przez właściwy organ /organ wykonawczy/ odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Niewątpliwie wszelkie działania właściwych organów gminy co do udzielenia zgody mogą toczyć się tylko i wyłącznie w przypadku prośby konkretnej osoby - właściciela lokalu, nabytego od gminy z zastosowaniem bonifikaty. Zdaniem Sądu, takie podanie może być wniesione tak do Prezydenta Miasta jak i bezpośrednio do Rady, jeszcze zanim nastąpi transakcja zbycia tegoż lokalu mieszkalnego. Podjęta uchwała w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie przez Prezydenta Miasta G. od żądania zwrotu bonifikaty i tak w takiej sytuacji nie gwarantuje, że organ wykonawczy skorzysta z możliwości przedmiotowego odstąpienia. Zgoda ta daje tylko gwarancję, że rada się nie sprzeciwia odstąpieniu przez organ wykonawczy żądania zwrotu bonifikaty, czyli uszczupleniu majątku gminy, bowiem właściciel lokalu nie wyzbywa się tego lokalu w celach wyłącznie komercyjnych, lecz w celu zaspokojenia i polepszania potrzeb mieszkaniowych. Uwzględniając powyższe rozważania uznać należało, że Wojewoda D. nie wykazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w G., o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkować musi jego uchyleniem zgodnie z art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji. Stosownie do przepisu art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w punkcie II sentencji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie III sentencji, znajduje podstawę w art. 200 wskazanej powyżej ustawy, stosownie do którego - w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt , zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.