II SA/Wr 862/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kostomłoty z dnia 31 stycznia 2018 r. nr XLVI/285/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kostomłoty dla obszaru położonego w obrębie Mieczków I. stwierdza nieważność § 6 pkt 3 we fragmencie: "6.M" i pkt 5 lit. a we fragmencie: "6.M", § 10 pkt 2 we fragmencie: "6.M" i pkt 4 lit. a we fragmencie: "6.M", § 11 pkt 3 lit. b i § 14 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Kostomłoty na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy Kostomłoty z dnia 31 stycznia 2018 r. nr XLVI/285/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kostomłoty dla obszaru położonego w obrębie Mieczków. Wskazując na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017 r. poz. 1875 ze zm.) Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 pkt 3 we fragmencie: "6.M" i pkt 5 lit. a we fragmencie: ,,6.M", § 10 pkt 2 we fragmencie: ,,6.M" i pkt 4 lit. a we fragmencie: "6.M", § 11 pkt 3 lit. b i § 14 przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając żądania skargi skarżący podniósł zarzut podjęcia wskazanych zapisów uchwały z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), polegającym na naruszeniu procedury i zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez przeznaczenie gruntów rolnych, usytuowanych na terenie oznaczonym w planie symbolem 6.M, na cele nierolnicze, bez wymaganej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. We wstępnej części skargi wyjaśniono, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 12 lutego 2018 r., zatem upłynął już termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym umożliwiający ocenę zapisów uchwały w trybie nadzoru. Skarżący podał, że przedmiotowa uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej uchwały przywołano również przepis art. 20 ust. 1 ustawy, który stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu ustaleń nienaruszalności studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazane zostały przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania dotyczą całego aktu obejmującego część graficzną i tekstową zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego artykułu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Z kolei przez istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Wojewoda wskazał, że przeprowadzona ocena zgodności z prawem skarżonej uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwoliła stwierdzić, że Rada Gminy Kostomłoty uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny zarówno tryb jaki i zasady sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z przepisem § 14 ust. 1 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6.M ustalono następujące przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza, zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że w toku procedury planistycznej Wójt Gminy Kostomłoty wystąpił z wnioskiem do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III o łącznej powierzchni 23,84 ha, położonych na terenie gminy Kostomłoty, w obrębie Mieczków. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) wyraził zgodę na przeznaczenie nierolnicze 12,3300 ha z wnioskowanych gruntów rolnych klas III, natomiast nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 11,5100 ha z wnioskowanych gruntów rolnych klas III, w tym gruntów położonych na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 6.M. Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. utrzymał w mocy. Skarżący podał, iż z wyjaśnień Wójta Gminy Kostomłoty, przesłanych pismami z dnia 4 marca 2018 r. i 18 kwietnia 2018 r. wynika, że teren oznaczony symbolem 6.M obejmuje działki nr [...]i [...]. Dla działki nr [...] Wójt Gminy Kostomłoty wydał decyzję nr [...]z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz decyzję nr [...] z dnia [...]r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej. Dla działki nr [...] Wójt Gminy Kostomłoty wydał decyzję nr [...]z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz decyzję nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej. Zarówno działka nr [...] o powierzchni [...] ha jak i działka nr [...] o powierzchni [...] ha w ewidencji gruntów są oznaczone symbolem RIIIa. Dla przedmiotowych działek nie zostały udzielone pozwolenia na budowę. Jako dowód na powyższe wskazano na kopię pisma Wójta Gminy Kostomłoty z dnia 4 marca 2018 r. (sygn. [...]) oraz kopia pisma Wójta Gminy Kostomłoty z dnia 18 kwietnia 2018 r. (sygn. [...]). Zgadzając się z uprawnieniami organów gminy do władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że władztwo to nie jest nieograniczone, zaś organy planistyczne mają obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa miejscowego. Wyłączna kompetencja gminy do miejscowego planowania przestrzennego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Przy tak kształtujących się uprawnieniach gminnego prawodawcy skarżący wskazał na aktualną dyspozycję art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. W myśl ust. 2a tego przepisu nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, iI 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W treści uzasadnienia skargi zauważono, że decyzja o wyrażeniu zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gruntów rolnych na cele nierolnicze, ma zdecydowanie specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa, jako pewnego rodzaju instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne polegające na tym, że w akcie o charakterze prawa materialnego obowiązującym na ściśle określonym obszarze tej gminy, chce grunty rolne przeznaczyć na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że grunty rolne znajdujące się na działkach nr [...] i [...] (teren oznaczony w planie symbolem 6.M) należą do klasy IlIa. Nie zachodziły też przesłanki, które powodowałyby brak konieczności uzyskania zgody ministra na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody, zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze jest podstawą do wprowadzenia przeznaczenie nierolniczego takich terenów w planie miejscowym. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowi bowiem ramy możliwości pośredniej ingerencji władzy publicznej we władztwo planistyczne gminy, dlatego też zapisy planu powinny być zgodne z decyzją wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W kontekście powyższego wskazano na art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym burmistrz, sporządzając plan miejscowy, uzyskuje zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W sytuacji, w której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze określonych gruntów rolnych, organ stanowiący gminy nie może, wbrew decyzji Ministra, przeznaczyć te grunty rolne w planie miejscowym na cele nierolnicze. Rada Gminy Kostomłoty przeznaczając teren, na którym znajdują się działki nr [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojąca i bliźniaczą, naruszyła więc przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Swój pogląd Wojewoda poparł szeroko wskazanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. r Organ nadzoru nie przyjął wyjaśnień Wójta Gminy Kostomłoty zawartych w piśmie z dnia 18 kwietnia 2018 r., wskazujących, że ustalenia planu dotyczące przedmiotowych działek nie wykraczają poza ustalenia decyzji, które zostały wydane dla właściciela tych działek, że stanowisko Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na przestrzeni ostatnich lat było niespójne i ulegało kilkukrotnej zmianie co do konieczności uzyskania zgody rolnej na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, że plan został sporządzony miedzy innymi po to aby gmina mogła uzyskać wpływy z renty planistycznej i przeznaczyć je na rozwój miejscowości, co w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie ma miejsca oraz, że obecnie działki nr [...] i [...] znajdują się w obrocie inwestycyjnym - właściciel działek jest w trakcie ich sprzedaży, a nabywca zamierza zrealizować na nich budynek mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej. Przedstawione powyżej fakty w żaden sposób bowiem nie konwalidują istotnego naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na koniec skarżący zauważył, iż decyzje o warunkach zabudowy z dnia 19 września 2011 r. wydane dla działek nr [...] i nr [...] obejmują łącznie obszar 0,79 ha. Podkreślił jednak, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu z dnia wydawania tych decyzji, zwalniał z obowiązku uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych tylko zwarty obszar nieprzekraczający 0,5 ha. Przy czym to kryterium obszarowe odnosiło się nie tylko do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego dana działka wchodziła. Uznanie, że kryteria obszarowe o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczyły tylko terenu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niweczyłoby skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Umożliwiałoby to dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów, poprzez wydzielanie z nich działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha. W związku z tym Wojewoda Dolnośląski zasygnalizował, że istnieje prawdopodobieństwo, że wskazane w przedmiotowej skardze decyzje o warunkach zabudowy dotknięte są kwalifikowaną wadą powodującą ich nieważność. W odpowiedzi na skargę udzielonej Sądowi pismem z dnia 3 stycznia 2019 r. Wójt Gminy Kostomłoty podał, że ,,uwzględnia się skargę w całości". Na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego podtrzymała zarzuty i wnioski skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaznaczyć jednak należy, że rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem. Pierwszą z nich – materialnoprawną – należy wiązać z zawartością planu miejscowego (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2348/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć też należy, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy musi uwzględniać obowiązujące przepisy prawa. Kierując się treścią wywiedzionej skargi należy podzielić pogląd Wojewody Dolnośląskiego dotyczący swobody organu planistycznego w kształtowaniu zagospodarowania terenów będącej wyrazem tzw. władztwa planistycznego gminy. Niespornie gmina ma daleko posuniętą swobodę, obejmujących jej obszar, jednakże wszelkie czynności jej organów, muszą odpowiadać zawartej w art. 7 Konstytucji RP zasadzi legalności. Dalej trzeba powiedzieć, że ustawodawca w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. ustanowił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że procedując kontrolowaną uchwałę naruszono w sposób istotny tryb jej sporządzania. Inaczej mówiąc, Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Wojewody, zaprezentowane w skardze. Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W realiach niniejszej sprawy, co prawda o taką zgodę występowano, jednakże Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał ostateczne obecnie decyzje, którymi wyraził zgodę lecz tylko na zmianę przeznaczenia części nieruchomości rolnych. Mimo ostatecznej (negatywnej dla wnioskodawcy decyzji) Rada Gminy Kostomłoty w kwestionowanych zapisach uchwały dopuściła do zmiany przeznaczenia terenu, nie tylko wbrew decyzjom ministra, ale przede wszystkim sprzecznie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle twierdzeń skargi nie podlega także wątpliwości, że grunty oznaczone w uchwale symbolem ,,6.M" nieruchomości stanowią grunty rolne (RIIIa), które podlegają rygorom art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zasadnie zdaniem składu orzekającego Wojewoda Dolnośląski nie uwzględnił wyjaśnień Wójta Gminy Kostomłoty dotyczących powstania możliwości ustalania renty planistycznej ze względu na uchwalenie planu, czy niespójności stanowiska ministra na przestrzeni ostatnich lat. Argumentacja ta nie ma wpływu na ewidentne jak się okazuje naruszenie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jakie miało miejsce w związku z uchwaleniem objętych skargą zapisów uchwały. Zaznaczyć należy, że stwierdzone przez Wojewodę Dolnośląskiego nieprawidłowości zostały przez Radę Gminy Kostomłoty zrozumiane, skoro w odpowiedzi na skargę podzielono stanowisko organu nadzoru. W konsekwencji, uznając, że w toku procedowania nad uchwałą doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej i zasad, zdaniem Sądu, należało wyeliminować z obrotu prawnego część aktu dotkniętą kwalifikowaną wadą - art. 147 § 1 p.p.s.a.. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a..