II SA/Wr 867/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego remont rurociągów oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody D. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) nr [...] z dnia [...] umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane przez S. S. (dalej: skarżący) skarżącego decyzję Prezydenta W. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz A S. A. (dalej: A S.A.) pozwolenia na budowę obejmującego remont rurociągów tłocznych Ś. – Grobla we W. – [...], inwestycja na działce nr [...] [...], obręb B., działkach nr [...], obręb B., działkach nr [...],[...], obręb R., działce nr [...],[...], obręb P., działkach nr [...],[...], obręb P. Organ I instancji w dniu 10 lipca 2018 r. wydał decyzję, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz A S.A. pozwolenia na opisaną wyżej budowę rurociągów. Pismem z dnia 26 lipca 2018 r. od tej decyzji odwołanie wniósł skarżący. Organ odwoławczy w ramach postępowania odwoławczego wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni interesu prawnego, który uprawniałby go do przyznania statusu strony w tym postępowaniu. Pismem z dnia 21 września 2018 r. skarżący wyjaśnił, że jego indywidualny interes prawny wynika z art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Wskazał ponadto, że w jego opinii organ I instancji uznał, iż zarówno jemu jak i pozostałym członkom Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: Wspólnota) przysługiwał w postępowaniu l instancji status strony, co wynika między innymi z rozdzielnika do decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia 11 października 2018 r. organ drugiej instancji umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że z treści decyzji organu I instancji oraz akt sprawy wynika, że w toku postępowania przed tym organem ustalono, że z uwagi na zakres prac opisanych w projekcie budowlanym obszar oddziaływania inwestycji obejmować będzie działki nr: [...], AM-[...], obręb B.; [...] AM-[...], obręb B.; [...], AM[...], obręb R.; [...], AM-[...], obręb P., oraz [...], AM-[...], obręb P. Ponadto ustalono, że skarżący jest współużytkownikiem wieczystym działki gruntu nr [...], AM-[...], obręb R., która pozostaje we współużytkowaniu wieczystym członków wspólnoty. Działka ta oznaczona została symbolem dr i pełni funkcję odcinka drogi łączącej ul. R. i ul. O. we W. Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na to, iż wspólnota, której jednym z członków jest S. S., liczy więcej niż 7 wyodrębnionych lokali, podlega uregulowaniom zawartym w rozdziale trzecim ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r., poz. 716), w którym unormowano sposób reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej, w której wyodrębnionych zostało więcej niż 7 lokali. W świetle tych regulacji właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, który kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym skarżącemu, że oprócz interesu prawnego, który posiada wspólnota mieszkaniowa, możliwy jest także indywidualny interes prawny członka wspólnoty, który istnieje w oderwaniu od interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej. Indywidualny interes prawny wynika jednak z własności lokalu mieszkalnego, nie zaś z prawa współwłasności części wspólnych nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wszelkie pisma w toku postępowania pierwszoinstancyjnego kierowane były do zarządcy Wspólnoty, jako strony postępowania, a skarżący – wbrew jego twierdzeniom – nie był traktowany przez organ I instancji jako strona. Organ odwoławczy nie zgodził się ze skarżącym, który twierdzi że inwestycja budowy rurociągów może powodować ograniczenia, które wpływałyby na możliwości zagospodarowania lokalu stanowiącego jego skarżącego. W ocenie organu II instancji wskazane przez skarżącego okoliczności nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja w sposób szczególny wpłynie na ograniczenie sposobu użytkowania lokalu, a w konsekwencji skarżącemu nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego remont rurociągów. W skardze ostateczną decyzję skarżący zarzucił organowi odwoławczemu:- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej: pr. b.) oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia kompleksowej weryfikacji projektu budowlanego pod kątem wpływu planowanego remontu obiektu na sąsiednie nieruchomości oraz wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości, w tym nieruchomości skarżącego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, co skutkowało także niezapewnieniem skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu,- naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, że skarżący nie jest stroną postępowania i umorzenie postępowania, a w konsekwencji nierozpoznanie sprawy przez organ co do istoty,- naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. b. oraz art. 28 i art. 127 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ, że skarżący nie jest stroną postępowania, mimo że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, skutkujące uznaniem, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji,- naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji umorzenie postępowania, pomimo że zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że nie zgadza się z oceną dokonaną przez organ odwoławczy w zakresie oceny braku oddziaływania inwestycji na stanowiącą jego własność nieruchomość. Wskazał, że był uczestnikiem rozmów prowadzonych przez zarząd wspólnoty z inwestorem tj. A S.A., z których wynika, iż roboty budowlane na nieruchomości wspólnoty trwać mogą prawie dwa miesiące, przez który to okres praktycznie całkowicie wyłączony będzie z eksploatacji garaż podziemny i wszystkie miejsca postojowe na nieruchomości, wyłączony z eksploatacji będzie śmietnik co może oddziaływać na warunki sanitarne na nieruchomości oraz klatka schodowa, co spowoduje konieczność wychodzenia przez mieszkańców z budynku przez garaż podziemny. W ocenie strony skarżącej roboty ziemne powodować będą niezależnie od powyższych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wspólnej, lokali mieszkalnych i garażu podziemnego, daleko idące immisje typu hałas, wibracje, możliwe zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, miejsc postojowych i ciągów komunikacyjnych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie obejmuje kwestię posiadania przez skarżącego legitymacji do wniesienia odwołania na decyzję organu I instancji, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz A S.A. pozwolenia na budowę obejmującego remont rurociągów tłocznych Ś.– Grobla we Wrocławiu – [...], inwestycja na działce nr [...], AM-[...], obręb B., działkach nr [...] obręb B. działkach nr [...], , AM-[...], obręb R, działce nr [...], AM-[...], obręb P., działkach nr [...] AM-[...], obręb P. W pierwszej kolejności przytoczyć należy przepisy prawne mające zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Krąg stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę wprost określa art. 28 ust. 2 pr. b., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o własności lokali jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 tej ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W pierwszej kolejności ocenie sądu podlega zatem uznanie przez organ odwoławczy, iż skarżący w istocie nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, z czym sam skarżący się nie zgadza. W świetle akt sprawy oraz biorąc pod uwagę strukturę własnościową nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], objętej inwestycją, a której skarżący jest współużytkownikiem wieczystym, nie budzi wątpliwości sądu, iż skarżący nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 13 czerwca 2018 r. skierowane zostało między innymi do zarządcy wspólnoty: B. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję, którą przesłał temu samemu podmiotowi. Pismem z dnia 23 lipca 2018 r. pełnomocnik inwestora poinformował organ I instancji, że jeszcze przed wydaniem decyzji zmienił się zarządca wspólnoty. Pełnomocnik inwestora wskazał jednocześnie jako zarządcę: Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ul. R., W., zaś jako administratora: Administrator Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ul. B., W. Pismem z dnia 25 lipca 2018 r. poprzedni zarządca [...] odesłał decyzję organu I instancji, którą organ odwoławczy pismem z dnia 31 lipca 2018 r. przesłał do aktualnego zarządcy tj. administratora wspólnoty. Wbrew temu jednak co twierdzi skarżący, organ I instancji nie uwzględnił go jako strony w tzw. rozdzielniku decyzji. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, a także ustalenie przez organ I instancji na podstawie ewidencji gruntów i budynków, iż posadowiony na działce nr [...] budynek obejmuje więcej niż 7 lokali, mając na względzie treść art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że organy obu instancji właściwie uznały za stronę postępowania wspólnotę, a nie skarżącego jako współużytkownika wieczystego nieruchomości oraz właściciela lokalu. Ustalenia organów w tym zakresie były zatem poparte materiałem dowodowym i nie pozostawiały wątpliwości w kwestii istnienia legitymacji procesowej wspólnoty. W kwestii zaś legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania, która wynikać miałaby z jego indywidualnego interesu prawnego związanego z własnością lokalu zarzuty skargi również okazały się nieuzasadnione. W orzecznictwie podkreśla się, że właściciel lokalu mieszkalnego wyodrębnionego w budynku objętym wspólnotą, w sprawach z zakresu prawa budowlanego, nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, chyba że posiada własny interes prawny podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa cywilnego lub prawa administracyjnego, niezależny i odmienny niż sama wspólnota.(zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 24/13; ten oraz pozostałe przywołane orzeczenia opubl. w CBOIS). Właściciel lokalu obowiązany jest jednak wykazać swój indywidualny interes prawny celem uznania go za stronę postępowania administracyjnego. W postępowaniach z zakresu prawa budowlanego związanych z nieruchomością wspólną co do zasady stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd. Wyjątkowo zaś, w sytuacji wykazania przez właściciela lokalu indywidualnego interesu w sprawie, zostaje on uznany za stronę postępowania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2266/13 podkreślono, że właściciel lokalu, który pragnie włączyć się w proces inwestycyjno-budowlany współdziałając w zarządzie nieruchomością wspólną może - jeśli legitymuje się interesem prawnym - wystąpić w postępowaniu administracyjnym jako strona tego postępowania, może też - niezależnie od tego, czy posiada interes prawny, czy też nie - w toku całego tego procesu realizować uprawnienia kontrolne względem zarządu, przeciwdziałając niewłaściwym w jego ocenie decyzjom samego zarządu lub całej wspólnoty. Niewątpliwie takie uprawnienia kontrolne przysługują również skarżącemu, z których zdaje się również w pewnym zakresie korzystać, a co wynika m. in. z informacji o jego uczestnictwie w rozmowach prowadzonych między wspólnotą oraz A S.A. W świetle dotychczasowych rozważań wskazać należy, że skarżący obowiązany był wykazać źródło jego indywidualnego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Rację ma skarżący twierdząc – powołując się przy tym szeroko na orzecznictwo sądów administracyjnych – że podmiot staje się stroną postępowania z mocy prawa, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie administracyjne. Jednakże jako właściciel lokalu jego interes prawny powinien odnosić się do okoliczności związanych bezpośrednio z oddziaływaniem na stanowiący jego własność lokal, a nie nieruchomość wspólną, gdyż w tym zakresie jego interes reprezentuje wspólnota. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w konsekwencji robót budowlanych przez okres dwóch miesięcy niemal całkowicie wyłączony będzie z eksploatacji garaż podziemny i wszystkie miejsca postojowe na nieruchomości, wyłączony z eksploatacji będzie śmietnik oraz klatka schodowa co spowoduje konieczność wychodzenia przez mieszkańców z budynku przez garaż podziemny, a wszyscy członkowie wspólnoty mieszkaniowej zmuszeni będą do przechodzenia przez teren budowy. Niezależnie od powyższych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wspólnej, lokali mieszkalnych i garażu podziemnego skarżący zwrócił zarazem uwagę na daleko idące immisje typu hałas, wibracje, możliwe zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, miejsc postojowych i ciągów komunikacyjnych. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela ocenę organu odwoławczego, iż okoliczności te nie stanowią podstawy do uznania, że skarżący posiada własny, indywidualny, inny niż całej wspólnoty, interes prawny podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa cywilnego lub prawa administracyjnego. Wskazane okoliczności nie pozwalają bowiem uznać, że planowana inwestycja spowoduje ograniczenie sposobu użytkowania lokalu skarżącego; jeśli już to wszystkich mieszkańców- członków wspólnoty. Słusznie organ odwoławczy przytoczył stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 980/05, zgodnie z którym, aby członek wspólnoty mógł samodzielnie występować jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę musi istnieć przepis prawa, który ogranicza możliwości zagospodarowania jego mieszkania, będącego jego własnością. Znajduje to potwierdzenie również w aktualnym orzecznictwie, albowiem w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1080/18 stwierdzono, że znalezienie się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem robót budowlanych nie polega na tym, że planowany obiekt oddziałuje na zewnątrz, bądź może oddziaływać, w sensie emitowania określonych substancji lub zjawisk (np. hałasu lub zapachów). Obszar oddziaływania jest zdefiniowany poprzez odwołanie się ustawodawcy do wyabstrahowanych kategorii prawnych, a nie ściśle faktycznych. Obszarem oddziaływania obiektu będzie więc teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Kluczowym warunkiem wykazania, że określony fragment przestrzeni (określona nieruchomość lub jej część) znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który przewiduje, tj. nakazuje lub zakazuje, określonych sposobów zachowania się właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości. W świetle powyższego sąd nie znalazł podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Przechodząc do problemu posiadania przez skarżącego legitymacji do wniesienia odwołania nadmienić należy, że legitymacja ta stanowi zasadniczo konsekwencję pozostawania stroną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wyjątkowo zdarza się, że legitymację do wniesienia odwołania posiada podmiot, który został pominięty w postępowaniu pierwszoinstancyjnym choć przysługiwała mu w jego toku legitymacja strony. W niniejszym postępowaniu nie zaistniała jednakże taka sytuacja, gdyż – jak zostało to wykazane – stroną postępowania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pozostawała jedynie wspólnota. Z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżącego zasadnym było umorzenie postępowania odwoławczego przez organ odwoławczy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Do przyczyn o charakterze podmiotowym bez wątpienia należy brak legitymacji do wniesienia odwołania. Wobec powyższego za nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym również art. 138 § 1 k.p.a. W konsekwencji nie sposób podzielić stanowiska skarżącego w kwestii naruszenia przez organ odwoławczy wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Za niezasadne, zdaniem sądu, w świetle dotychczasowych wywodów należy także uznać zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przytoczonych w skardze przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.)