II SA/Wr 868/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego skarżący, jako najemca, nabył prawo własności odrębnego lokalu mieszkalnego. W § 5 umowy sprzedająca gmina udzieliła kupującemu, z powołaniem protokołu rokowań w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej tego lokalu oraz uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy, 90% bonifikaty od ceny lokalu. Jednocześnie pouczono kupującego, że zgodnie z protokołem rokowań, jeżeli nabywca zbędzie ten lokal przed upływem 5 lat, jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie na żądanie gminy. Do akt dołączono umowę sprzedaży lokalu przez skarżącego, zawartą przed upływem 5 lat od jego nabycia. Gmina wezwała skarżącego do udokumentowania okoliczności, bliżej opisanych, uzasadniających odstąpienie przez gminę od żądania zwrotu. Nastąpiła w tej kwestii wymiana dalszych pism. Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2017 r. prezydent miasta zarządził wystąpienie z żądaniem zwrotu bonifikaty do skarżącego (art. 68 ust. 2 u.g.n.). Do skarżącego skierowano wezwanie do zapłaty, co wywołało dalszą wymianę korespondencji. W szczególności skarżący wystąpił do rady miasta o wyrażenie zgody na odstąpienie od żądania zwrotu. Pismo to przewodniczący rady przekazał według właściwości prezydentowi miasta. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. prezydent miasta poinformował skarżącego o braku nadal podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu. W piśmie tym pouczył skarżącego, że spór w tej kwestii zostanie rozstrzygnięty przed sądem powszechnym. Do organu (art. 32 p.p.s.a.) wpłynęło pismo skarżącego zawierające żądania uchylenia "decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r." i inne żądania skierowane przeciwko radzie miejskiej. Organ wezwał skarżącego do doprecyzowania podstawy żądania oraz pouczył go o właściwości rzeczowej organu. W nawiązaniu do tego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, uznając pismo z dnia [...] stycznia 2018 r. za decyzję. Organ odmówił wszczęcia postępowania (art. 61a w związku z art. 157 § 1 k.p.a.), gdyż spór dotyczący żądania zwrotu bonifikaty ma charakter cywilnoprawny, zaś pismo w tej sprawie nie jest decyzją. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy swoje postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że według skarżącego pismo z dnia [...] stycznia 2018 r. stanowi decyzję administracyjną. W ocenie organu tak nie jest, co oznacza brak aktu podlegającego zaskarżeniu wnioskiem o stwierdzenie nieważności, to stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a w związku z art. 61 k.p.a.). Pismo nie posiada cech decyzji, bowiem autor pisma nie jest organem administracji publicznej i nie działał z upoważnienia takiego organu, pismo nie zawiera rozstrzygnięcia konkretyzującego prawa i obowiązki skarżącego, lecz zawiera jedynie informację o zamiarze dochodzenia należności. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podał, że obecnie przed sądem powszechnym toczy się spór cywilny o zwrot bonifikaty. Jednak wniosek skarżącego powinien zostać załatwiony w drodze decyzji administracyjnej (art. 68 ust. 2c u.g.n.), co nastąpiło pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) obniżenie ceny sprzedaży odrębnego lokalu, określone jako bonifikata, stanowi element oświadczenia woli właściciela, w tym przypadku gminy reprezentowanej przez prezydenta miasta. Ma zatem charakter cywilnoprawny i nie następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Odpowiednio cywilny charakter mają wszelkie uchwały, zarządzenia lub inne oświadczenia w kwestii odstąpienia od bonifikaty z przyczyn określonych w ustawie (art. 68 ust. 2, 2a i 2b u.g.n.), a także w kwestii odstąpienia od jej zwrotu (art. 68 ust. 2c u.g.n., patrz postanowienie I OSK 1338/10 oraz uchwała OPK 15/00). O ile powstanie spór dotyczący istnienia podstaw do żądania wyrównania ceny sprzedaży, stanowi on sprawę cywilną należącą do właściwości sądu powszechnego. Kwestie te również zatem nie są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej w ramach sprawy administracyjnej (por. art. 104 k.p.a.). Organ nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie cywilnej (art. 61a k.p.a.), zaś pismo z dnia [...] stycznia 2018 r. nie stanowiło decyzji (art. 157 k.p.a.) wydanej bez podstawy prawnej z uwagi na cechy pisma i jego autora. Aprobując zatem oceny prawne organu, należało uznać odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego za uzasadnioną, zaś skargę jako bezzasadną oddalić zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).