II SA/Wr 87/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 13 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonywanych w obrębie balkonów oddala skargę. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ II instancji lub w skrócie DWINB) zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 13 grudnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB) nr [...], z dnia 26 października 2012 r., odmawiające W. C. (dalej jako skarżący) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ,,zdemolowania wystroju budynku, co szpeci i zagraża bezpieczeństwu mieszkańców i obniża wartość rynkową mieszkań" w budynku przy ulicy P. [...] we W., w związku z remontem balkonów, wykonywanym przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. P. [...] we W. na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 23 kwietnia 2012 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącego, będącego członkiem wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. P. [...] we W. i właścicielem lokalu mieszkalnego nr 6, dotyczące "zdemolowania wystroju [tego] budynku, co szpeci i zagraża bezpieczeństwu mieszkańców i obniża wartość rynkową mieszkań". W toku przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2012 r. kontroli ustalono, że w przedmiotowym budynku, od strony ul. P., wykonano remont balkonów zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. z dnia 28 października 2011 r., Nr [...] (zakres projektowanych robót remontowych obejmował również rozbiórkę dyli żelbetowych usytuowanych prostopadle do płyt balkonów), a także, iż inwestor robót - Wspólnota Mieszkaniowa- w dniu 16 kwietnia 2012 r. zawiadomiła PINB o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót. W następstwie powyższego PINB postanowieniem nr [...] z dnia 26 października 2012 r., na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi w obrębie przedmiotowego budynku podnosząc po pierwsze, iż skarżący, jako członek wspólnoty mieszkaniowej, nie posiada zindywidualizowanego interesu prawnego uprawniającego go do udziału w przedmiotowej sprawie na prawach strony, a po drugie, że nie stwierdzono, by roboty związane z remontem balkonów prowadzone były w sposób zagrażający bezpieczeństwu życia lub mienia lub by odstępowały od warunków pozwolenia na budowę, a zatem brak było przesłanek do zastosowania przepisów art. 50- 51 ustawy Prawo budowlane. DWINB utrzymując w mocy powyższe postanowienie organu I instancji stwierdził, że słusznie PINB uznał, iż skarżący nie posiada indywidualnego interesu prawnego w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych przez Wspólnotę Mieszkaniową w budynku przy ul. P. [...] we W., obejmujących remont balkonów. Organ II instancji zauważył, iż roboty budowlane wykonywane przez inwestora, objęte decyzją Prezydenta Miasta W. o pozwoleniu na budowę nr [...], dotyczą remontu balkonów w budynku, a tym samym są niejako wypełnieniem obowiązku ciążącego na wspólnocie mieszkaniowej budynku, dotyczącego konieczności utrzymywania w odpowiednim stanie technicznym części wspólnych budynku, w tym elewacji i balkonów. Wskazując na stanowisko Sądu Najwyższego, zawarte w uchwale z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt II CZP 10/08, co do kwalifikowania elementów konstrukcji balkonu jako stanowiących nieruchomość wspólną, organ II instancji zgodził się ze wskazaniem PINB, iż skarżący, jako członek wspólnoty mieszkaniowej, nie posiada zindywidualizowanego interesu prawnego uprawniającego go do udziału w przedmiotowej sprawie na prawach strony. DWINB, analizując treść pism skarżącego, zauważył, iż żąda on odtworzenia stanu sprzed remontu wyjaśniając, iż nie zgadza się z działaniami podjętymi przez wspólnotę, a więc z remontem oraz finansowaniem remontu z funduszu remontowego, przez co główną przesłanką i motywem żądań przez niego kierowanych do organów nadzoru budowlanego, jest zatem brak akceptacji funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej przedmiotowego budynku oraz sposobu zarządzania tym budynkiem, co jednak nie ma wpływu na postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Zdaniem organu II instancji w powyższym negatywnym stanowisku skarżącego, co do podejmowanych przez wspólnotę mieszkaniową inwestycji, obejmujących remont budynku, nie sposób upatrywać interesu prawnego w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Podzielając stanowisko PINB, zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż wspólnota mieszkaniowa, jako jednostka organizacyjna, posiada zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych obejmujące prawa i obowiązki związane z zarządzaniem nieruchomości wspólną, organ II instancji przyjął, że w konsekwencji, na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, w sprawach zarządu nieruchomością wspólną w stosunkach zewnętrznych przymiot strony postępowania przysługuje tylko wspólnocie mieszkaniowej, a nie tworzącym ją właścicielom lokali. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie obu postanowień organów nadzoru budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB ze wskazaniem potrzeby nakazania wznowienia podjętych, a nie zakończonych, robót remontowych oraz odbudowy wykonanych szkód i rozbiórek konstrukcji, wystroju i innych elementów budynku. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty szeregu nieprawidłowości dotyczących funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej, jak też przeprowadzenia robót remontowych w przedmiotowym budynku. Skarżący wskazał także, iż w jego interesie prawnym leży oczywiście utrzymanie budynku i balkonów w dobrym stanie technicznym, m.in. przez wykonywanie remontów. Przywołując wyroki cytowane w uzasadnieniu DWINB skarżący podał, że w jego zindywidualizowanym interesie prawnym i materialnym jest niedopuszczenie do sytuacji, w której osoby postronne wykonują swobodnie w jego mieszkaniu i budynku roboty rozbiórkowe i inne, na które nie mają pozwolenia, a rozpoczynają i nie kończą robót objętych pozwoleniem, czym uniemożliwiają mu korzystanie z mieszkania, balkonu i doprowadzają budynek do ruiny, przy pełnej pobłażliwości i milczeniu wspólnoty mieszkaniowej i organu nadzoru budowlanego. DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezsporne jest, że skarżący jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] we W., która była inwestorem prac remontowych balkonów zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. z dnia 28 października 2011 r., Nr [...]. Natomiast spór sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że skarżący jako członek wspólnoty mieszkaniowej, nie posiada zindywidualizowanego interesu prawnego uprawniającego go do udziału w przedmiotowej sprawie na prawach strony, a w konsekwencji odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi w obrębie przedmiotowego budynku. Podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia organy nadzoru budowalnego działały w oparciu o przepis art. 61 a § 1 k.p.a., wedle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż z treści przytoczonego powyżej art. 61 a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Koncentrując się na pierwszej z tych przesłanek warto zauważyć, iż żądanie wszczęcia postępowania w związku z robotami związanymi z remontem balkonów, które prowadzone miały być w sposób zagrażający bezpieczeństwu życia lub mienia lub odstępowałyby od warunków pozwolenia na budowę, zmierzało do uruchomienia trybu postępowania naprawczego, przewidzianego w art. 50- 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.), który normuje kwestię nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy prawa budowlanego nie regulują zagadnienia legitymacji procesowej w tzw. procedurze "naprawczej". W postępowaniu tym nie znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 u.p.b., gdyż odnosi się on wyłącznie do strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zaś przepisy procedury naprawczej nie zawierają odesłania do zastosowania tego unormowania. W tej sytuacji uzasadnionym wydaje się pogląd, że w takiego typu postępowaniach należy stosować ogólną zasadę wyrażoną w art. 28 k.p.a., w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zdolność administracyjnoprawną do zainicjowania postępowania naprawczego w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przysługuje podmiotowi, który ma w tym interes prawny. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12). Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak. J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006 r., s. 225). Tak więc podmiot żądający wszczęcia postepowania ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery w aspekcie prawa administracyjnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie. Niewątpliwie interes prawny w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50 i art. 51 u.p.b. posiada inwestor, właściciel czy zarządca obiektu budowlanego, albowiem do nich może być skierowana stosowna decyzja. Nie jest jednakże wykluczona sytuacja, w której inne podmioty mogą legitymować się interesem prawnym uprawniającym do udziału w tym postępowaniu. Jak wynika ze skargi skarżący swój interes prawny do żądania wszczęcia postepowania wywodzi z faktu bycia członkiem wspólnoty mieszkaniowej i związanych ze stosunkiem współwłasności uprawnień do współdecydowania co do części wspólnej nieruchomości. Tymczasem okoliczność bycia członkiem wspólnoty mieszkaniowej nie przesądza, w realiach niniejszej sprawy, o posiadaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uprawniałby do żądania wszczęcia postępowania naprawczego. Oceniając legitymację członka wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm., w skrócie u.w.l.) Stosownie do art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.w.l., w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W myśl art. 6 u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Sprawami wspólnoty kieruje zarząd, który także reprezentuje wspólnotę na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, co wynika z art. 21 u.w.l. Ustawa o własności lokali, regulując prawa i obowiązki członka wspólnoty, wskazuje, że właściciel lokalu uczestniczy w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej (art. 13 u.w.l.), odpowiada za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości (art. 17 u.w.l.) i posiada prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 12 ust. 1 u.w.l.) i współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną (art. 27 u.w.l.), przy uwzględnieniu okoliczności, że czynności zwykłego zarządu podejmuje samodzielnie zarząd (art. 22 ust. 1 u.w.l.), zaś do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali (art. 22 ust. 2 u.w.l.). Przegląd powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że należy odróżnić sytuację prawną wspólnoty, od sytuacji prawnej właściciela, któremu przysługuje odrębne prawo do lokalu w tej wspólnocie. Z art. 6 i art. 21 u.w.l. wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej podmiotem praw i obowiązków jest wspólnota, gdyż to ona działa za członków wspólnoty, a więc w ich interesie. W wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2208/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że czynności prawne i czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot wykonanie robót budowlanych co do części wspólnych, interes prawny ma wspólnota, reprezentowana przez zarząd, a nie poszczególni właściciele lokali tworzących wspólnotę. Należy zwrócić jednakże uwagę, iż członek wspólnoty może występować w charakterze strony, obok wspólnoty, ale tylko wtedy gdy posiada indywidualny (własny) interes prawny, znajdujący oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Z indywidualnym interesem prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy dotyczy on konkretnej osoby i odnosi się bezpośrednio do jej sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali legitymują się tak rozumianym interesem prawnym tylko w zakresie swoich własnych "praw mieszkaniowych", a nie praw w nieruchomości wspólnej. Możliwe jest zatem uznanie właściciela lokalu należącego do wspólnoty mieszkaniowej za stronę, w rozumieniu art. 28 k.p.a, o ile z okoliczności sprawy wynika, że roboty budowlane naruszają tego konkretnego podmiotu prawa lub obowiązki wynikające z przysługującego mu prawa własności lokalu. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby postępowanie administracyjne, które miałoby być wszczęte w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi w obrębie przedmiotowego budynku mogło dotyczyć sytuacji prawnej skarżącego. Również w skardze strona nie wykazała, aby wykonane przez wspólnotę mieszkaniową roboty budowlane dotyczące remontu balkonów ingerowały w jej odrębne prawo własności przysługujące do lokalu mieszkalnego, co stanowiłoby o wykazaniu indywidualnego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym miejscu warto zauważyć, że jak wynika z dokumentacji technicznej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy (opis techniczny do projektu budowlanego remontu balkonów w budynku mieszkalnym) balkony stanowią integralną część przedmiotowego budynku wspólnoty mieszkaniowej, gdyż konstrukcje płyt żelbetowych zostały wspornikowo zakotwione w wieńcach budynku. Mamy zatem tutaj do czynienia z remontem części wspólnych budynku, bowiem nie ma wątpliwości, że balkony stanowią elementy konstrukcyjne trwale połączone z budynkiem. Sąd w składzie tutaj orzekającym w pełni podziela pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w uchwale z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt III CZP 10/08, że " elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem- na podstawie art. 3 ust. 2 u.w.l.- powinny być zakwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną." Z kolei powołanie się przez skarżącego na okoliczność bycia członkiem wspólnoty mieszkaniowej jest niewystarczające do wykazania istnienia interesu prawnego, skoro z instytucji wspólnoty i sposobu zarządu rzeczą wspólną wynika, że ochrona członków wspólnoty leży w gestii wspólnoty, zaś spory w zakresie zarządu podlegają sądownictwu cywilnemu. Reasumując, należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie narusza prawa stanowisko organów nadzoru budowlanego przyjmujące, że brak jest podstaw do uznania, iż skarżący posiada indywidualny interes prawny w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych przez Wspólnotę Mieszkaniową w budynku przy ul. P. [...] we W., obejmujących remont balkonów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.