II SA/Wr 879/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Andrzej Jurkiewicz Mieczysław Górkiewicz Mirella Lent /sprawozdawca/ Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2004r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Anny Głowacińskiej sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. oraz skargi S. O. na uchwałę Rady Gminy Ż. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K.-K. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Gminy Ż., uchwałą Nr [...]z dnia [...]r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. t.j. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.: Dz.U. Nr 58, poz. 261, Nr 106, poz. 496, Nr 132, poz. 622, Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 43, Nr 123, poz.775, Nr 107, poz.686, Nr 113, poz.734, Nr 106, poz. 679, Dz.U. z 1998r. Nr 155, poz.1014, Dz.U. z 2000r. Nr 26, poz. 306, Nr 48, poz.552, Nr 88, poz. 985, Nr 62, poz.718 oraz Nr 95, poz. 1041) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. t.j. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.: Dz.U. Nr 41,poz.412, Nr 111, poz.1279, Dz.U. z 2000r. Nr 12, poz.136, Nr 109, poz. 1157, Nr 120, poz. 1268, Dz.U. z 200Ir. Nr 14, poz. 124 oraz Nr 100, poz. 1085), w związku z uchwałą Nr [...]Rady Gminy Ż. z dnia [...]r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. – K.; uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K. – K. W § 3 uchwały określono, że celem ustaleń miejscowego planu jest, w szczególności, wyznaczenie terenów rozwoju zabudowy mieszkaniowej w formie zorganizowanej działalności inwestycyjnej, poprzez nową regulację terenów nie zainwestowanych, w powiązaniu z układem przestrzennym wsi oraz określenie zasad zagospodarowania również w obrębie terenów zabudowy wiejskiej. Jako podstawowy warunek zagospodarowania nowych terenów poza obszarem wsi określono uzbrojenie terenu służące kompleksowemu wyposażeniu całości zabudowy obszaru planu w kanalizację sanitarną z przepompownią. Przedmiotem ustaleń planu były, między innymi, tereny dla usług i realizacji celów publicznych (oznaczone U, UT, UK, UP, ZP, UZP) ( § 4 ust. 1 pkt 4) uchwały) i, stosownie do § 8 ust.l pkt 5) uchwały, wśród nich ustalono tereny usług i realizacji celów publicznych z podstawowym przeznaczeniem dla lokalnych usług, drobnej produkcji, pod warunkiem nie pogarszania stanu środowiska i bez szkodliwej uciążliwości dla stałego pobytu ludzi. W tym przypadku, dopuszczono 2 naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnień, co wyklucza kwalifikację prawną, uznającą uwagi jako zarzuty do ustaleń planu. Gmina wskazała, że odrzucenie protestów zostało skierowane na sesję Rady, uchwały zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne, zostały doręczone zainteresowanym oraz zamieszczone w dokumentacji planistycznej. Podniesiono, że brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze nie znajduje potwierdzenia w treści protestów. Natomiast kwestionowane scalenia działek czy rozwiązań komunikacyjnych należy rozpoznawać pod kątem oceny tego, czy ustalenia planu naruszają uprawnienia istniejące przed wejściem w życie planu, w porównaniu z zakresem i sposobem wykonywania prawa własności wynikającym z jego ustaleń. Gmina wskazała, że dotychczas wszystkie nieruchomości, których dotyczą protesty były w użytkowaniu rolnym i nie mogły być zagospodarowane i zabudowane w celach nierolniczych. Nowe przeznaczenie części terenów poszerza dotychczasowe uprawnienia właścicieli poprzez możliwość wyznaczenia z nieruchomości rolnych działek budowlanych oraz możliwość zagospodarowania i zabudowy nierolniczej, natomiast ustalenia te uwzględniają cel publiczny, cel ustaleń planu. Scalenie i wtórny podział terenu oraz wyznaczenie dróg i ustalenia związane z infrastrukturą, a także pozostawienie niezbędnego terenu dla zieleni wspólnej z zadrzewieniami, jest wynikiem wyznaczenia nowego układu osadniczego, tak, by był on zgodny z wymogami przepisów prawa. Wskazano, że procedura scalenia zostanie dopiero przeprowadzona, zgodnie z przepisami szczególnymi. Podniesiono, że we wszystkich przypadkach zgłaszanych protestów wartość gruntów wzrosła. S. O. - właściciel działki objętej planem, działki nr [...], wniósł o unieważnienie uchwały, ponieważ został zawiadomiony o terminie wyłożenia planu [...]r., zatem na 5 dni przed upływem terminu wyłożenia, co łamie art. 18 ust. 2 pkt 5) i 6) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto wskazał, że wniósł protest i zarzut. Pierwszy z nich przedstawił ustnie na posiedzeniu Rady Gminy Ż., drugi natomiast został błędnie zakwalifikowany jako protest, czym z kolei naruszono art. 18 ust. 2 pkt 10) i 11) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a przedstawił w nim takie kwestie, jak: 1) nieprecyzyjne i niezgodne z pojęciami używanymi w Prawie o działalności gospodarczej, określenie przeznaczenia terenu jako lokalne usługi i drobna produkcja, co mogłoby doprowadzić do dowolnego ograniczania właściciela; 2) obowiązek posadzenia drzew i zakaz ogrodzenia swojej własnej 3 działki od jej strony południowej, co ograniczy właściciela w możliwości zabezpieczenia własności, oraz ograniczy dojazd do działki i dostęp światła do budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę, gmina wskazała, że nieruchomość rolna będąca własnością skarżącego w obecnym stanie prawnym jest określona jako teren urządzeń produkcji gospodarki,zwierzęcej - ferma kurza, natomiast plan określa przeznaczenie terenu a nie status prawny użytkownika i tym samym, określenie zawarte w planie jest określeniem poprawnym i nie ogranicza skarżącego. W kwestii wydzielenia z działki terenu dla obudowy biologicznej cieku z zagospodarowaniem w formie pasa zieleni, z wyłączeniem zainwestowania budowlanego, to było ono podyktowane wymogami z zakresu ochrony środowiska i nie narusza zarówno interesu prawnego jak i uprawnień skarżącego, ponieważ obecne użytkowanie rolne jest dopuszczone do czasu realizacji ustaleń planu bez ograniczeń czasowych, a ustalenia planu powodują znaczny wzrost wartości nieruchomości. Podniesiono, że ograniczenia w zakresie ogrodzeń trwałych dotyczą w planie jedynie terenów użytków rolnych oznaczonych symbolem RP i RZ, natomiast dla działek U nie wprowadza się ograniczeń. W obu przypadkach gmina nie przyznała racji skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze z.m). Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, gdyż wynik sądowej kontroli, sprawowanej według kryterium zgodności z prawem, jak wymaga tego przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), jednoznacznie prowadzi do wniosku, 4 że zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Ż., podjęła z naruszeniem trybu postępowania, co pociąga za sobą stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 27 i art. 18 ust. 2 pkt 5) i 6) cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 147 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, sąd uwzględniając skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego - źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 7 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P.), stwierdza jego nieważność w całości lub w części, gdy, stosownie do hipotezy art. 27 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, został naruszony tryb postępowania, określony w art. 18 tej ustawy. W tym przepisie ustawodawca szczegółowo określił przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego, a w art. 18 ust. 2 pkt 5) cyt. ustawy ustanowił obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu; właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość oraz osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia. Termin powinien obejmować okres, co najmniej 21 dni (art. 18 ust. 2 pkt 6) cyt. ustawy). Bezspornym w sprawie jest to, że osoby będące uprawnionymi do otrzymania zawiadomień w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5) cyt. ustawy, nie zostały prawidłowo powiadomione o terminie wyłożenia projektu planu, przy czym za prawidłowe nie można uznać także doręczenie zawiadomienia w trakcie okresu wyłożenia projektu, gdyż ustawodawca wyraźnie ujmuje w trybie, którego naruszenie powoduje nieważność planu, to, ze okres wyłożenia musi wynosić, co najmniej 21 dni, zatem obowiązkiem organu było ujawnienie określonym osobom dokumentu przez wskazany czas, czego nie dopełniono. 5 Nie może zmienić tej oceny wskazane przez gminę, że o terminie wyłożenia planu poinformowano na 7 dni przed wyłożeniem, w miejscowej prasie oraz poprzez obwieszczenie, natomiast imienne zawiadomienia zostały przesłane pismem z dnia [...]r., na adresy zgodne z aktualnym wypisem z rejestru gruntów i żadna z tych osób nie zgłosiła zastrzeżeń, co do naruszenia terminu, a wszystkie złożyły zarzuty i protesty do planu, ponieważ zarówno ogłoszenie jak i zawiadomienie nie są obowiązkami zamiennymi, a art. 27 cyt. ustawy nie uzależnia powstania skutku w postaci nieważności od tego czy cel wyłożenia - złożenie zarzutów czy protestów - został spełniony. Tylko takie postrzeganie obowiązków gminy przy opracowaniu planu miejscowego, może dać wynik w postaci istnienia w obrocie prawnym aktu, który jest rezultatem działania racjonalnego, zawierającego rozwiązania optymalne w danej sytuacji - co, mając na względzie to, czym jest gmina (art. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym), jest możliwe jedynie przy uspołecznieniu planowania, a co z kolei jest zagwarantowane przez prawo poprzez określenie zasad ogłaszania, informowania i zawiadamiania. Skoro naruszono tryb postępowania określonego w art. 18 ust. 2 pkt 5) i 6) cyt. ustawy zagospodarowaniu przestrzennym, to już z tego względu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, gdyż nie można uznać za ważny plan miejscowy, opracowanie sporządzone bez zawiadomienia o 21 dniowym terminie jego wyłożenia. W tej sytuacji, chcąc uchwalić plan miejscowy, organ musi ponowić czynności w zakresie niezbędnym do uznania, ze został on przygotowany, uzgodniony i ustanowiony w świetle obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma racji gmina, twierdząc, iż prawidłowo zakwalifikowała pisma złożone w trakcie postępowania, jako protesty, gdyż takie zagadnienia jak scalenie działek, układy komunikacyjne kosztem działek czy obowiązek zadrzewienia, ograniczają na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością i naruszają tym samym interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podnoszone przez właścicieli działek i powinny być ocenione jako zarzuty - uwzględnione lub odrzucone w zależności od tego czy naruszenie jest zgodne z normami prawa materialnego. 6 Nie można również uznać za prawidłowy, etap postępowania następujący po uprzednio nieprawidłowo przeprowadzonym etapie postępowania sporządzania planu miejscowego, przede wszystkim dlatego, że chodzi o rozpoznanie pism składanych w odniesieniu do wyłożonego (prawidłowo) planu. Gmina, z racji swej istoty, ma obowiązek rozważenia wszystkich interesów, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z prawem, w tym działając w formach, które w jak najlepszy sposób zapewnią stronom ochronę ich interesów. Nie może tu być mowy o priorytecie interesu ogólnego nad jednostkowym, szczególnie, gdy w grę wchodzi ochrona prawa własnością Zaszeregowanie pisma do protestów czy zarzutów nie zależy ani od autora pisma - tytułu, jaki nadał pismu, ani od uznania organów, które mają dane pismo rozważyć, ale od tego czy został naruszony interes prawny. W związku z tym nie może zmienić tego twierdzenie gminy, że takie zapisy w uchwale są wynikiem: nowego przeznaczenia części terenów, które poszerza dotychczasowe uprawnienia właścicieli poprzez możliwość wyznaczenia z nieruchomości rolnych działek budowlanych oraz możliwość zagospodarowania i zabudowy nierolniczej, czy potrzeb ochrony środowiska, a ustalenia te uwzględniają cel publiczny. Te argumenty mogłyby być podnoszone na etapie rozpoznania zarzutów a nie kwalifikacji pism. Nie jest tu również argumentem wzrost wartości nieruchomości, gdyż jest to odrębna kwestia dotycząca mechanizmu wzajemnych rozliczeń gmina - właściciel. Natomiast zarzut skargi, co do nieprecyzyjnego i niezgodnego z pojęciami używanymi w Prawie o działalności gospodarczej, określeniem przeznaczenia terenu jako lokalne usługi i drobna produkcja, co mogłoby doprowadzić do dowolnego ograniczania właściciela, to nie można stwierdzić, że narusza to interes prawny właściciela działki, położonej na terenie, którego przeznaczenie tak właśnie określono, gdyż brakuje normy prawa materialnego, która dawałaby podstawy do twierdzenia przeciwnego. W szczególności, użycie takiego pojęcia nie powoduje uszczerbku w korzystaniu z nieruchomości. 7 Mając powyższe na uwadze, oraz stosownie do art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze z.m) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm) oraz art. 27 i art. 18 ust. 2 pkt 5) i 6) cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. t.j. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm), orzeczono jak w sentencji. 8