II SA/Wr 88/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 6 listopada 2023 r. Nr SKO/OS-414/151/2023 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem znak SKO/OS-414/151/2023 z dnia 6 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej SKO, Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia M. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "G." utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Wójta Gminy L. z dnia 11 sierpnia 2023 r. negatywnie opiniujące wniosek M. M. w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] położonej w obrębie R. gmina L. Zakwestionowane postanowienie zapadło w rezultacie następująco ukształtowanego postępowania. W konsekwencji wniosku M. M. w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów na wskazanej wyżej działce Wójt Gminy L. negatywnie zaopiniował ów wniosek. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami nie mieści się w kategorii przeznaczenia terenu ustalonej adekwatnym planem miejscowym, to znaczy uchwałą nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu R. Dla przedmiotowego terenu oznaczonego symbolem P/U[...] jako przeznaczenie podstawowe przewidziano: obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowa usługowa; jako przeznaczenie uzupełniające: urządzenia sportowo - rekreacyjne. We wniesionym zażaleniu M. M. zarzuciła naruszenie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie jej prawa do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Zarzuciła także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wyjaśniono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Uzasadniając nieuwzględnienie zażalenia Kolegium najpierw zrelacjonowało stan sprawy, następnie przywołało brzmienie stosownych przepisów planu miejscowego. Organ drugiej instancji podniósł że w planie miejscowym nie ma definicji obiektów produkcyjnych, składów, magazynów oraz zabudowy usługowej. W planie jest natomiast definicja urządzeń sportowo - rekreacyjnych. Organ drugiej instancji podkreślił, że trudno pogodzić działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami w ramach prowadzonego skupu złomu z urządzeniami rekreacyjno- sportowymi, jak boiska czy place zabaw. Ponadto lokalny prawodawca przewidział tereny dla gospodarowania odpadami wskazując obszary oznaczone symbolem K[...]. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu Kolegium potwierdziło prezentowany w orzecznictwie pogląd zgodnie z którym działalność polegająca na zbieraniu odpadów jest działalnością dopuszczalną na terenach przewidzianych w planach miejscowych na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Dalej Kolegium podkreśliło, że to jednak rada gminy prowadzi politykę przestrzenną, i to gmina ustala plany miejscowe. Trzeba podkreślić, wywiodło Kolegium, że gmina wskazała obszary na działalność związaną z gospodarowaniem odpadami (symbol K[...]). Odnosząc się do argumentu o kontynuacji działalności organ drugiej instancji wyjaśnił, że przy wydawaniu nowego zezwolenia nie ma znaczenia okoliczność, iż strona już na tym terenie prowadziła działalność w zakresie gospodarki odpadami. Organ odwoławczy skonkludował niezgodność przedsięwzięcia objętego wnioskiem polegającego na zbieraniu odpadów z przepisami planu miejscowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono: 1) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez faktyczne odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania i niedokonanie ponownej oceny merytorycznej całości sprawy; SKO nie dokonało własnej oceny stosownych przepisów miejscowego planu. 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium powołując się na fakt, że lokalny prawodawca w planie miejscowym nie przewidział dla terenów objętych symbolem P/U[...] działalności polegającej na zbieraniu odpadów uzasadnił to tym, że dla tego rodzaju działalności zostały w planie miejscowym przeznaczone tereny oznaczone symbolem K[...]. Tymczasem tereny K aktualnie zajmowane są przez oczyszczalnie ścieków i nie mogą być wykorzystywane w inny sposób niż podstawowe przeznaczenie: kanalizacja. 3) naruszenie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że negatywna opinia organu gminy była w realiach tej sprawy uzasadniona niezgodnością pomiędzy przedsięwzięciem objętym wnioskiem M. M. z przepisami prawa miejscowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz zwróciła się o przeprowadzenie dowodu z akt o sygnaturze II SA/Wr 482/22. Wniosła także o przeprowadzenie rozprawy. Rozwijając argumentację skarżąca wskazała, że na terenach oznaczonych symbolem K nie ma możliwości lokalizacji działalności związanej ze zbieraniem odpadów. Kolegium nie rozważyło należycie tej okoliczności i nie oceniło, czy w związku ze wskazanym przeznaczeniem terenu K wykluczone jest dopuszczenie działalności związanej z gospodarką odpadami na terenie oznaczonym symbolem P /U[...]. Podpierając się orzecznictwem skarżąca wskazała, że działalności związanej z gospodarką odpadami nie można wiązać tylko z terenami oznaczonymi symbolem O. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się usprawiedliwiona. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowej jest utrzymane przez organ odwoławczy postanowienie Wójta Gminy L. negatywnie opiniujące wniosek skarżącej w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Podstawę prawną wydanego postanowienia stanowi art. 106§5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) w związku z art. 41 ust. 6a w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699). Przepis art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach stanowi: organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Natomiast według art. 106§1k.p.a. w związku z art. 106§5k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ; zajecie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z kolei art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach stanowi, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Z przywołanych przepisów wynika, że przyczyną negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów będzie niezgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na taką przyczynę negatywnej opinii powołały się organy administracji publicznej. Okolicznością niesporną jest, że przedsięwzięcie zlokalizowano na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu R.), na obszarze oznaczonym symbolem P/U[...] , z przeznaczeniem podstawowym: obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowa usługowa; z przeznaczeniem uzupełniającym: urządzenia sportowo - rekreacyjne (§ 20 ust. 1 planu miejscowego). Istotę sporu stanowi kwestia, czy działalność w postaci zbierania odpadów wpisuje się w przyjęte przez prawodawcę miejscowego przeznaczenie terenu (podstawowe oraz uzupełniające). W świetle materiałów sprawy oraz ogólnych reguł znaczeniowych języka polskiego zbieranie odpadów nie mieści się w ramach przeznaczenia uzupełniającego terenu, to znaczy urządzeń sportowo - rekreacyjnych, i w tym zakresie argumentacja SKO jest trafna. Jeżeli chodzi o przeznaczenie podstawowe, to uchwała planistyczna definiuje je jako część przeznaczenia terenu, która przeważa na danym terenie wydzielonym w planie liniami rozgraniczającymi; w przypadkach ustalenia więcej niż jednej kategorii przeznaczenia podstawowego wszystkie wymienione kategorie mogą wystąpić łącznie lub odrębnie w granicach poszczególnych nieruchomości położonych w granicach terenu (§3 ust. 1 pkt 3). Relewantny plan miejscowy nie precyzuje znaczeniowo pojęć: obiekty produkcyjne, składy i magazyny, nakazując rozumieć je zgodnie z przepisami odrębnymi (§3 ust. 2). Organ I instancji, tłumacząc negatywną opinię, ograniczył się do stwierdzenia, że działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami nie mieści się w kategorii przeznaczenia terenu ustalonej w planie, i jest niezgodna z jego ustaleniami. Organ odwoławczy explicite napisał, popierając stanowisko I instancji: Kolegium potwierdza, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym działalność polegająca na zbieraniu odpadów jest działalnością dopuszczalną na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną (s. 7). Niemniej dalej SKO popiera stanowisko Wójta argumentując to kompetencjami przysługującymi gminie w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz polityki przestrzennej, a nadto wskazując, że rada gminy L., zarówno w przedmiotowej uchwale planistycznej, jak i w innych uchwałach, dla gospodarki odpadami przeznaczyła tereny oznaczane jako K[...]. Należy zauważyć, że teren K[...] uzyskał przeznaczenie na mocy §27 miejscowego planu: 1. Dla terenu oznaczonego symbolem K[...] ustala się przeznaczenie podstawowe na teren kanalizacji. 2. Dopuszcza się obiekty i urządzenia związane z gospodarowaniem odpadami. Kontrolując legalność zaskarżonego aktu Sąd najpierw bierze pod uwagę jego ewentualną wadliwość polegającą na naruszeniem przepisów prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie z taką wadliwością mamy do czynienia, gdyż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania przez niedokonanie ponownej oceny merytorycznej całości sprawy, w szczególności przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zażalenia istotnych dla podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że istota zasady dwuinstancyjności wyrażona w przywołanym art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, lecz konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W związku z tym organ odwoławczy ma nie tylko obowiązek ocenić zgodność z prawem postępowania organu I instancji, lecz przede wszystkim jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, niejako "od nowa". Oznacza to konieczność powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie poprzestanie na jedynie weryfikacji decyzji organu I instancji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynikają również konsekwencje dla wymagań co do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego na skutek odwołania. Brak w motywach rozstrzygnięcia II instancji ustosunkowania się do zarzutów odwołania (zażalenia), brak odniesienia się do podnoszonych w sprawie okoliczności i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tak prowadzonym postępowaniu zachwiane zostały gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt V SA/ Wa 997/05 i z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2146/05, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, Duże Komentarze Becka, wyd. 6, s. 174-177). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (zob. Tadeusz Woś, Jan Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Tym samym nie stanowi realizacji zarówno zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak i warunków jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji organu II instancji samo ogólne stwierdzenie, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji. Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Kolegium wprawdzie zawarło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia fragment stanowiący odniesienie do zarzutów odwołania, ale uczyniło to w sposób ogólny, bez rozważenia kluczowego zarzutu kwestionującego prawidłowość wydania postanowienia z negatywną opinią. W tym kontekście istotne jest, że przyczyną negatywnej opinii w niniejszej sprawie jest brak zgodności przedsięwzięcia w postaci zbierania odpadów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wyraził ocenę, że wskazane we wniosku przedsięwzięcie mające polegać na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów na działce nr [...] w obrębie R. jest niezgodne z obowiązującymi dla tej działki ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ przewidziane dla tej działki przeznaczenie o symbolu P/U[...] nie obejmuje działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów. Rozpoznając sprawę w wyniku zażalenia Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że ustalenia zwarte w § 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi na terenie P/U[...] przewidziane jest przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne, składy i magazyny, zabudowa usługowa i przeznaczenie uzupełniające: urządzenia sportowo - rekreacyjne, nie uwzględniają na tym terenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Kolegium - za organem I instancji - przyjęło bowiem, że przeznaczenie terenu P/U[...] nie obejmuje wskazanej we wniosku działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, a Rada Gminy jako organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki planistycznej uchwalając przedmiotowy plan miejscowy, wskazała inny obszar (oznaczony symbolem K) na którym dopuszczalna jest działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Argumentacja taka stanowi zatem w istocie powtórzenie stanowiska organu I instancji, które to stanowisko kwestionowane było w zażaleniu. Skarżąca wskazywała bowiem, że przeznaczeniem podstawowym terenu K[...] (§ 27 ust. 1 uchwały) jest teren kanalizacji oraz, że są to lokalizacje aktualnie zajmowane przez oczyszczalnię ścieków, a tym samym - uwzględniając, że ma ono uzupełniające tylko przeznaczenie - na tym terenie nie ma żadnej możliwości prowadzenia innej działalności (bez połączenia z działalnością podstawową). Kolegium nie odniosło się jednak do powyższego zarzutu i nie rozważyło, czy istotnie w świetle przedstawionych przez skarżącą okoliczności, postanowienia analizowanego planu miejscowego pozwalają na zaaprobowanie stanowiska organu I instancji. Postawione w zażaleniu zarzuty wymagały przeprowadzenia przez Kolegium wykładni przepisów planu miejscowego przy uwzględnieniu analizy § 27 uchwały (odnoszącego się terenów kanalizacji) w kontekście relacji: przeznaczenie podstawowe - przeznaczenie uzupełniające oraz przy uwzględnieniu znaczenia jakie w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 prawodawca lokalny przypisał tym określeniem. Wynika z nich, że przeznaczenie podstawowe oznacza część przeznaczenia terenu, która przeważa na danym terenie wydzielonym w planie liniami rozgraniczającymi; w przypadkach ustalenia więcej niż jednej kategorii przeznaczenia podstawowego, wszystkie wymienione kategorie mogą wystąpić łącznie lub odrębnie w granicach poszczególnych nieruchomości położonych w granicach terenu, natomiast przeznaczenie uzupełniające oznacza rodzaj przeznaczenia terenu inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu. W kontekście powyższych przepisów i postawionych w zażaleniu zarzutów Kolegium powinno zatem ocenić, czy teren oznaczony symbolem K[...] stanowi obszar na którym może być prowadzona po pierwsze: wyłącznie działalność polegająca na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, po drugie czy tego typu działalność może być prowadzona przez podmiot inny niż gmina skoro ma ona uzupełniać przeznaczenie podstawowe, po trzecie: czy w związku z powyższym przeznaczeniem terenu K[...] wykluczone jest dopuszczenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami na terenie oznaczonym symbolem P/U[...] . Przeprowadzenie rozważań organu odwoławczego w powyższym zakresie w związku z poczynionymi w odwołaniu zarzutami było istotne, skoro w świetle 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodność z prawem miejscowym, a więc i planem miejscowym, jest warunkiem sine qua non prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, CBOIS). W takiej sytuacji jest oczywiste, że stwierdzenie sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie kolizje by wystąpiły, to organ właściwy do wydania opinii decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia. Skoro zatem skarżąca, przedstawiając konkretne argumenty, kwestionowała stanowisko organu według którego, zbieranie i przetwarzanie odpadów nie może być realizowane na terenie oznaczonym symbolem P/U[...] - gdyż plan dopuszcza działalność związaną z gospodarowaniem opadami na terenie oznaczonym symbolem K[...] - to rolą organu było odniesienie się powyższych zarzutów w sposób konkretny, a nie ogólny. Organ powinien dokonać wykładni regulacji planu miejscowego uwzględniając, że jako akt prawa miejscowego, a tym samym składnik sformułowanego w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, wpisuje się on w system prawny. W tym względzie organ odwoławczy powinien odnieść się do dominującego w orzecznictwie poglądu, według którego, fakt przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej - co do zasady - nie oznacza, że nie może na tym terenie być prowadzone gospodarowanie odpadami. Zgodnie z przywołanym poglądem przeciwne stanowisko oznaczałoby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O" czyli w ściśle oznaczonych, z góry przewidzianych miejscach. Taka interpretacja uznana została jednak za zbyt zawężającą i prowadzącą do nieuzasadnionego ograniczenia władztwa planistycznego i wolności gospodarczej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16). Gospodarowanie odpadami jak wynika to z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach oznacza zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Pojęcie to jest więc szerokie i dlatego też NSA we wskazanym wyroku stwierdził, że swoboda działalności gospodarczej wymaga by działalność w ramach tego pojęcia mogła być prowadzona na obszarach nie tylko oznaczonych w planach miejscowych symbolem "O". Z reguły bowiem niemal każdy przedsiębiorca w ramach swojej działalności ma do czynienia z jakąś formą zajmowania się odpadami, choćby związanymi z sortowaniem wytworzonych przez siebie, w tym zwykłych śmieci. Znamienne lecz zarazem nieakceptowalne jest to, że Kolegium taki pogląd orzeczniczy dostrzegło, jednak w najmniejszym stopniu nie podjęło z nim merytorycznej polemiki, nie wyjaśniając stronie dlaczego nie może stanowić on argumentu przemawiającego za jej interesem. Organ ograniczył się do powierzchownych uwag o naturze władztwa planistycznego, co w ocenie Sądu nie stanowi odpowiedniej i wystarczającej reakcji instancyjnej, uwzględniającej należycie prawa strony. O terenach oznaczonych symbolem "K" była mowa już wcześniej, i trzeba zaakcentować, że przeznaczenie terenu oznaczonego "K" nie przekłada się automatycznie na sposób wykorzystania terenu oznaczonego jako P/U[...] . W konkluzji stwierdzić należy, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów zażalenia wymagało przedstawienia kompleksowej wykładni planu uwzględniającej nie tylko wyrywkowo przywołane uregulowania szczegółowe dotyczące terenów o różnych funkcjach (P/U[...] i K[...]), ale obejmującej także analizę znajdujących zastosowanie do wszystkich terenów postanowień ogólnych planu. Organ powinien także rozważyć co lokalny prawodawca rozumie pod podjęciem obiekty produkcyjne, składy, magazyny, a następnie, czy przedsięwzięcie planowane przez skarżącą wpisuje się w tak określoną działalność oraz czy istnieją postanowienia planu wprowadzające ograniczenia w zakresie rodzajów dopuszczalnej formy prowadzenia działalności gospodarczej dla przedmiotowego terenu. Jednocześnie Sąd zdecydowanie podkreśla, że przywołana wyżej ogólna teza wynikająca ze stanowiska orzeczniczego nie oznacza, że każdy teren przeznaczony w planie miejscowym na funkcję produkcyjną, przemysłową, magazynową czy składową umożliwia realizację przedsięwzięcia polegającego na gospodarowaniu odpadami. Takiego wniosku w rozpoznawanej sprawie w żadnej mierze nie można stawiać automatycznie, gdyż uzależnione jest to od wyniku prawidłowo przeprowadzonej wykładni przepisów planu odniesionych do rodzaju planowanego przedsięwzięcia - czego jednak w niniejszej sprawie zabrakło. Tak więc przywołane wyżej stanowisko orzecznicze nie przesądza absolutnie o kierunku rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ale może stanowić dla organu ogólną wskazówkę przy interpretacji przepisów planu miejscowego (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 482/22). Takich pogłębionych rozważań - zwłaszcza w kontekście zarzutów zażalenia - w niniejszej sprawie zabrakło, co czyni niepełną ocenę braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami planu, a w konsekwencji przekłada się na przedwczesne podtrzymanie negatywnego zaopiniowania. Dopiero całościowa i kompleksowa analiza treści planu umożliwi rzetelne formułowanie wniosków co do zgodności/niezgodności planowanego zamierzenia z planem miejscowym. W sytuacji braku takiej analizy na obecnym etapie nie można przesądzić o zgodności zamierzenia z ustaleniami planu. Już tylko na marginesie Sąd chce wskazać, że nie odnalazł, jak napisało Kolegium (s. 8), w rozstrzygnięciu organu I instancji podanych przez Kolegium uchwał. Nie ma to jednak wpływu na kierunek niniejszego rozstrzygnięcia, i stanowi jedynie uwagę co do poprawności redakcyjnej i staranności przygotowania aktu. Na kanwie powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o kosztach wydane zostało z uwzględnieniem art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.