II SA/Wr 889/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2024 r. Nr 1054/2024 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. C. S., (dalej skarżącą), zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 7 października 2024 r., nr 1054/2024 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco. W dniu 10 maja 2024 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej - PINB, organ I instancji) wpłynął wniosek skarżącej datowany na 9 maja 2024 r., którym żądała przeprowadzenia kontroli stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w D. Skarżąca podała, że dach wymaga remontu, gdyż przecieka, natomiast współwłaściciele budynku nie interesują się tym problemem i nie ma ona z nimi kontaktu. W dniu 17 maja 2024 r. organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził kontrolę budynku, zaś poczynione ustalenia odnotował w sporządzonym na tę okoliczność protokole kontroli. Zawiadomieniem z dnia 29 maja 2024 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania, którego przedmiot określono jako nieodpowiedni stan techniczny budynku w zakresie jego pokrycia dachowego. Z kolei w dniu 16 lipca 2024 r. do stron skierowano zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w wyznaczonym terminie. W dniu 7 sierpnia 2024 r. PINB wydał decyzję nr 231/2024, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 527, dalej - k.p.a.), nakazano H. Z., K. B. oraz C. S., współwłaścicielom budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w D., usunąć stwierdzone nieprawidłowości, pod nadzorem kierownika robót posiadającego stosowne uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz posiadającego aktualne zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego, poprzez dokonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2024 r. remontu pokrycia dachowego w/w budynku, wykonanego z dachówek ceramicznych. W uzasadnieniu decyzji wskazano na pismo inicjujące postępowanie oraz przeprowadzenie kontroli, która jak oceniono, dała podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie. Po przytoczeniu regulacji wynikających z art. 61 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ podał, że stwierdzonymi nieprawidłowościami jest, nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku, w zakresie jego pokrycia dachowego. W szczególności występujące nieszczelności w pokryciu dachowym budynku wykonanego z dachówek ceramicznych. Wyjaśniono też okoliczność skierowania nakazu do współwłaścicieli budynku. Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem skarżąca oprotestowała je złożonym w terminie odwołaniem. Względem wydanej decyzji podniesiono zarzut przedwczesnego jej decyzji, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez poinformowania skarżącej o kontroli. Taki stan rzeczy powodował naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 i ust. 1a tej ustawy poprzez ograniczenie kontroli wyłącznie do poszycia dachowego w sytuacji, gdy kontrolowany obiekt pozostaje w nieodpowiednim stanie technicznym w szerszym zakresie. Szczegółowe motywy odwołania sprowadzały się do zarzutu przeprowadzenia kontroli bez obecności i uprzedniego zawiadomienia o tym fakcie stron postępowania, w sytuacji gdy kontrola nie wymagała natychmiastowej interwencji. Zarzucono też organowi błędne ustalenia, co wiązano z faktem nieprawidłowości w szerszym zakresie niż tylko pokrycie dachowe. Sygnalizowano konieczność sporządzenia ekspertyzy technicznej, tym bardziej, że współwłaścicielka budynku wykonała samowolnie roboty budowlane m.in. przebudowę komina, mogąc wówczas uszkodzić pokrycie dachowe. Wymieniono także szereg innych robót wykonanych przez współwłaścicielkę budynku bez zgody współwłaścicieli. W dniu 7 października 2024 r. DWINB wspomnianą na wstępie decyzją nr 1054/2024 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zamieszczono opis ustaleń poczynionych w sprawie i treść decyzji PINB. W ramach własnych rozważań organ odwoławczy zamieścił szeroką analizę regulacji prawnomaterialnych dotyczących zagadnienia utrzymania obiektu budowlanego oraz uprawnień w tym względzie służb nadzoru budowlanego. W sposób szczególny akcentowano stwierdzenie nieprawidłowości jako zasadniczą przesłankę wydania decyzji, sygnalizując przy tym brak możliwości weryfikowania w toku postępowania przyczyn ich powstania oraz niemożliwość ustalania osób, które przyczyniły się do powstania nieprawidłowości. W dalszej kolejności organ uznał, że decyzja PINB opiera się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy poprawnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego i zapadła w postępowaniu przeprowadzonym bez uchybień co do przepisów proceduralnych. Oceniono, że ustalenia faktyczne organu I instancji pozostają prawidłowe i usprawiedliwiają w sposób dostateczny rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonej decyzji PINB. Zdaniem organu odwoławczego z materiału dowodowego, zgromadzonego w postępowaniu, w postaci protokołu z kontroli wraz z załączonymi fotografiami wynika, że w pokryciu dachowym budynku występują miejscowe ubytki dachówek ceramicznych, a także widoczne na strychu nieszczelności pokrycia dachowego. Nieszczelności pokrycia stwarzają z kolei, szczególnie w przypadku intensywnych opadów, zagrożenie zalaniem wnętrza obiektu. W tych okolicznościach uzasadniano ziszczenie się przesłanki materialnoprawnej do zastosowania z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego dotyczącej stanu technicznego oraz możliwości zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska części obiektu budowlanego została zatem prawidłowo zidentyfikowana przez organ I instancji w ramach przeprowadzonych ustaleń faktycznych. Kolejno, jako nie ulegające wątpliwości, oceniono wskazanie przez PINB adresata obowiązku, kierując go do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. DWINB przeprowadził analizę stanu sprawy w świetle braku powierzenia zarządu i funkcjonowania w sprawie małej wspólnoty mieszkaniowej. Nadto, odnosząc się do zarzutów odwołania, wykluczono słuszność twierdzenia o przedwczesności decyzji. Zarzut istnienia w budynku innych usterek organ odwoławczy zrekapitulował twierdzeniem, że jest on bezskuteczny, gdyż decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną, która została określona w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z urzędu tj. w sprawę nieodpowiedniego stanu technicznego ww. budynku w zakresie jego pokrycia dachowego. Tylko w tym zakresie można podnosić skuteczny zarzut niepełności ustaleń faktycznych czy wadliwości postępowania dowodowego. Wskazane w odwołaniu okoliczności dotyczą stanów, za które odpowiadają współwłaściciele na zasadzie art. 61 Prawa budowlanego i objęte są obowiązkiem utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, tak aby nie doszło do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Oznacza to że współwłaściciele mają obowiązek i uprawnienie do usunięcia wspomnianych usterek. Co do zarzutu nieprawidłowości w przeprowadzeniu kontroli tj. braku obecności skarżącej w toku czynności kontrolnych, wskazano na regulację zawartą w art. 81 a ust 2 Prawa budowlanego stanowiącego, że czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. W toku przedmiotowej kontroli obecność jednego ze współwłaścicieli wypełniła dyspozycję normy wynikającej z wyżej cytowanego przepisu. Dalej DWINB szczegółowo wyjaśnił, względem zarzutów dotyczących robót budowanych wykonanych przez jedną ze współwłaścicieli budynku, że kwestie samowolnych robót, niezwiązanych z przedmiotem objętym postępowania tj. stanem technicznym poszycia dachowego pozostają poza granicami rozpoznania i relewantnych ustaleń faktycznych przez organ nadzoru budowlanego. Zdaniem organu w zastosowaniu art. 66 Prawa budowlanego nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki określone w tym artykule. Orzekający w sprawie na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do badania przyczyn powstania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Zatem również w przypadku tego zarzutu podane okoliczności nie podważają zgodności z prawem decyzji I instancji lecz mogą stanowić przesłankę do kolejnej kontroli i następnie prowadzenia postępowania administracyjnego w odrębnie wyznaczonej sprawie indywidualnej. Właściwym do rozpatrywania skarg w tym zakresie jest organ nadzoru budowlanego I instancji. Końcowo, odnośnie zarzutu braku ekspertyzy technicznej potwierdzającej ustalenia kontroli, DWINB wyjaśnił, że opiera się on na nieporozumieniu. Stanowisko to wyjaśniono w ten sposób, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z ekspertyzy technicznej. Zaprezentowany pogląd poparto tezami zaczerpniętymi z judykatury. W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, i art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 i ust. 1a, art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 2, art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj.: - niepoczynienie w sprawie precyzyjnych ustaleń, co do zakresu realizacji prac remontowych pokrycia dachowego budynku mieszkalnego w sytuacji stwierdzenia - wyłącznie w oparciu o oględziny i relację jednego ze współwłaścicieli nieruchomości - miejscowych nieszczelności i ubytków dachówek ceramicznych stanowiących pokrycie dachowe; - niepoczynienie w sprawie ustaleń w zakresie możliwości finansowych współwłaścicieli do wykonania w zakreślonym terminie nałożonych obowiązków; - przez wyznaczenie terminu który obiektywnie i z przyczyn niezależnych od strony nie może być dotrzymany; - poprzez ograniczenie kontroli stanu technicznego budynku wyłącznie do poszycia dachowego w sytuacji, gdy kontrolowany obiekt pozostaje w nieodpowiednim stanie technicznym w szerszym zakresie zagrażającym życiu i zdrowiu ludzi. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB; 2. orzeczenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 4. zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych; 5. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: - decyzji nr 399/2014 PINB w D. z dnia 23 grudnia 2015 r.; - pisma PINB w D. [...] z dnia 28 sierpnia 2024 r. na okoliczność ich treści, konfliktu istniejącego między współwłaścicielami budynku oraz na okoliczność zasadności przeprowadzenia czynności wyjaśniających w zakresie przebudowy komina przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. W motywach skargi podniesiono zarzuty podobne jak w odwołaniu, przy czym rozbudowano omówienie uchybień jakie zdaniem skarżącej miały miejsce w sprawie, nieprawidłowe działanie zarzucając organom obu instancji. W szczególności ponawiano twierdzenie, że kontrola przeprowadzona przez PINB odbyła się bez wcześniejszego zawiadomienia. Podano, że art. 81a Prawa budowlanego nakłada na organ kontrolny obowiązek zapewnienia, aby czynności inspekcyjne były dokonywane wyłącznie w obecności osób określonych w ustawie. Konstrukcja ta ma na celu osiągnięcie skutku adekwatnego do regulacji zapewniających udział strony w postępowaniu dowodowym, przewidzianych przez art. 79 k.p.a. Organ kontrolujący miał możliwość wyboru środków, które zastosuje, aby zapewnić udział stron. Środkiem takim może być uprzednie powiadomienie tych osób o terminie i miejscu przeprowadzanej kontroli. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowalnego nie wypełnił tego obowiązku pomimo istniejącego między współwłaścicielami małej wspólnoty mieszkaniowej konfliktu, o którym miał wiedzę. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że ustalenia w zakresie remontu pokrycia dachowego budynku dokonano wyłącznie w oparciu o subiektywne informacje podane przez współwłaścicielkę, gdyż wyłącznie według jej opinii (gdyż tego nie ustalono ponad wszelką wątpliwość) zalewana jest część jej lokalu mieszkalnego. Według skarżącej kontrola nie wymagała natychmiastowej interwencji. Nadto nie uchyla się ona od wykonania obowiązków mając świadomość niezbędności prac remontowych dachu lecz kwestionuje zakres tychże prac jak i konieczność ich wykonania przed innymi pilniejszymi czynnościami związanych z przywróceniem należytego stanu technicznego budynku, jak chociażby wykonanie izolacji obiektu, czy samowolnej przebudowy przez jednego ze współwłaścicieli komina, które to okoliczności nie pozostają bez wpływu na życie i zdrowie ludzi. Tym bardziej, że wykonując remont pokrycia dachowego zajdzie również konieczność wykonania prac dachowych w obrębie samowolnie przebudowanego przez jednego ze współwłaścicieli komina. Organ pismem z dnia 28 sierpnia 2024 r. poinformował skarżącą o zamiarze przeprowadzenia czynności wyjaśniających w przedmiocie przebudowy komina, które nawet jeszcze nie są rozpoczęte. Stwierdzone usterki dachu nie zagrażają życiu i zdrowiu ludzi. Dalej podniesiono, iż skarżąca konsekwentnie kwestionuje, aby kontrolerzy w sposób należyty dokonali oględzin poszycia dachowego kontrolowanego obiektu w oparciu, o które wydano zaskarżoną decyzję. Oględziny pokrycia dachowego ograniczyły się wyłącznie do oględzin z poziomu gruntu oraz strychu przy słonecznej pogodzie. Nie dokonano kontroli podczas opadów deszczu celem ustalenia ewentualnych przecieków w pokryciu dachu wymagających podjęcia naprawy całego poszycia dachowego, a za takim właśnie remontem oponuje współwłaścicielka budynku. Zdaniem autora skargi brak jest w aktach dowodów, wbrew stwierdzeniu DWINB, aby wiedza pracowników nadzoru budowlanego była wystarczająca do wydania zaskarżonej decyzji bez konieczności przeprowadzenia w sprawie oceny lub ekspertyzy technicznej w przedmiocie ustalenia zakresu, sposobu oraz konieczności realizacji prac remontowych pokrycia dachowego budynku. Istnieje więc uzasadniona wątpliwość, co do stanu technicznego kontrolowanego obiektu budowlanego. Ocena lub ekspertyza techniczna powinna określać nie tylko ustalenie aktualnego stanu technicznego obiektu, ale również podanie wniosków i zaleceń dotyczących ewentualnych napraw jakie winny zostać przeprowadzone w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W dalszej części skargi podnoszono okoliczności pominięcia istotnych okoliczności w sprawie dotyczących możliwości finansowych wspólnoty mieszkaniowej zwłaszcza w sytuacji, gdy jak to ustalono przez organ II instancji wspólnota nie posiada zarządu ani zarządcy. Nie ustalono w sposób właściwy terminu wykonania obowiązków, choćby ze względu na zakres i skalę obowiązków, jak i inne czynniki uzasadniające realność ich wykonania w danym przedziale czasowym. Podawano tu konieczność wyłonienia wykonawcy i zawarcia z nim umowy oraz zgromadzenia stosownych środków finansowych na realizację inwestycji. Co do tego ostatniego zagadnienia zwrócono uwagę na jego związek z możliwością dochowania terminu wykonania decyzji, czego organ w ogóle nie uwzględnił. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów uznając, że tego rodzaju dowód nie przyczyni się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości bowiem wskazane dokumenty dotyczą sporu między współwłaścicielami w zakresie wykonanych robót budowlanych, zaś decyzje objęte skargą zapadły w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie, organ skierował do stron nakaz wydany w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Kwestie związane z nieprawidłowościami w stanie technicznym użytkowanego obiektu budowalnego reguluje m.in. art. 66 Prawa budowalnego. Wskazany przepis przewiduje, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie jest bowiem nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązek wykonania nałożonych robót budowlanych ma przy tym charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zakres zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości. Samo rozstrzygnięcie wydane odnośnie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości musi być jednak poprzedzone stosownym postępowaniem dowodowym. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu, wobec istotnych braków w materiale dowodowym, decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z materiału aktowego wynika bowiem, że czynności dowodowe organu sprowadziły się wyłącznie do kontroli przeprowadzonej w dniu 17 maja 2024 r. Obiektywnie rzecz ujmując w realiach badanej sprawy sporządzony na tę okoliczność protokół jest niewystarczający do uznania, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny, w tym istniejące nieprawidłowości, a co za tym idzie, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie stanowiące w istocie nakaz usunięcia nieprawidłowości. W myśl art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. To szczególne uprawnienie nie wyłącza obowiązku przeprowadzenia innych dowodów w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., jeżeli mimo przeprowadzenia kontroli istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pozostają niewyjaśnione. W szczególności jeżeli strona postępowania zaprzecza ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli, nie można, powołując się na te ustalenia, odmówić przeprowadzenia dowodów, o które wnosi (patrz: Zdzisław Kostka [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 4 do art. 81). Trzeba zauważyć, że czynności kontrolne, jakkolwiek mogą stanowić jeden z elementów postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym, mają charakter odmienny od oględzin. Nie podlegają rygorom, o których mowa w art. 79 § 1 k.p.a. Jest to uwarunkowane celem czynności kontrolnych, którym co do zasady jest potrzeba szybkiej interwencji nakierowanej na sprawdzenie okoliczności związanych z obowiązkami organu określonymi w art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku ograniczenia postępowania dowodowego wyłącznie do kontroli strony postępowania powinny mieć zagwarantowaną możliwość obrony swych praw w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym zgodnie z regułami art. 75 i następnych k.p.a. Niewystarczające jest w tej mierze, przed wydaniem decyzji, zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 in fine k.p.a.). Pamiętać trzeba o zapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postepowania. (art. 10 § 1 in principio k.p.a.). W sprawach z zakresu nadzoru budowlanego istotną rolę w postępowaniu wyjaśniającym pełni dowód z oględzin obiektu budowlanego. Bezpośrednia obserwacja pracowników organu jest wówczas połączona z wypowiedziami uczestniczących w oględzinach stron. W trakcie takiej czynności na miejscu, wypowiedzi stron są od razu konfrontowane ze stanowiskiem stron kwestionujących wypowiedzi przeciwne. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdy przedmiotem postępowania sprawdzającego, a następnie administracyjnego, jest szereg nieprawidłowości, co do których toczy się między stronami spór. Jest oczywiste, że nawet dysponowanie przez pracownika organu wiedzą specjalistyczną nie jest z reguły wystarczające dla ustalenia zakresu nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego tudzież rodzaju robót naprawczych jakie należy nakazać w decyzji w celu doprowadzenia budynku do stanu prawnie akceptowalnego. Nie jest przy tym wykluczone, zwłaszcza gdy przeprowadzenie oględzin jest w terminie wyznaczonym na załatwienie sprawy niemożliwe lub znacznie utrudnione, poddanie weryfikacji protokolarnych czynności kontrolnych w drodze innych dowodów, w tym także w drodze odebrania oświadczenia od pozostałych stron. Nie można jednak poprzestać, w odniesieniu do zagadnień oczywiście kontrowersyjnych, na stwierdzeniu, że określona istotna okoliczność została ustalona na podstawie czynności kontrolnych. Obserwacja pracownika w głównej mierze odnosi się do stanu stwierdzonego w czasie kontroli. Rezultat tej obserwacji nie może zatem, nawet nie negując specjalistycznej wiedzy i doświadczenia pracownika organu, stanowić wyczerpującego dowodu na okoliczności i fakty, czy wręcz zakresu nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Ze względu na zarzuty skargi, a wcześniej odwołania, trzeba zasygnalizować, że kontrola nie wymagała wcześniejszego zawiadamiania stron. Jednoznacznie wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2019 r., (sygn. akt II OSK 2501/17), gdzie wskazano, że ,,Czynności kontrolne, o których mowa w art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w także określony w art. 79 § 1 k.p.a. wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności. Czynności kontrolne mogą być przeprowadzone przed formalnym wszczęciem postępowania, zwłaszcza, gdy od ich wyniku zależy potrzeba wszczęcia postępowania"., patrz - LEX nr 2739773. W tym miejscu stanowczo zaznaczyć trzeba, że niejednokrotnie, w szczególności w sytuacjach nieskomplikowanych, sam dowód z przeprowadzenia kontroli może stanowić podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie jednak już w trakcie kontroli muszą zostać poczynione stosowne i jednoznaczne ustalenia. Nadto protokół dokumentujący tę czynność musi być kompletny i odnosić się do wszystkich aspektów sprawy, a dodatkowo istotne okoliczności sprawy muszą być w taki sposób ustalone by mogły stanowić podwaliny do wydania w sprawie aktu administracyjnego. W badanej sprawie tak z całą pewnością nie było. Protokół z dnia 17 maja 2024 r., sporządzony zresztą w sposób mocno nieczytelny, lakonicznie opisuje przedmiotowy budynek. Odnotowano tam mianowicie, że jest on pokryty dachówką ceramiczną, widoczne są nieszczelności i prześwity. Z kolei uczestniczka oględzin wskazała na zalewanie lokalu w czasie deszczu. Co prawda do protokołu kontroli załączono dokumentację fotograficzną, która jednak nie jest zbyt przydatna do wyjaśnienia sprawy. Zamieszczone na fotografiach zapiski i strzałki mają wskazywać na nieszczelności i ubytki pokrycia dachowego lecz żadną miarą nie można ustalić jaki jest zakres nieprawidłowości i ich rodzaj. Otwarte pozostaje przy tym pytanie czy w trakcie oględzin wskazano wszystkie czy tylko przykładowe nieprawidłowości. Pytanie to nie jest wcale przypadkowe w świetle sentencji decyzji PINB nr 231/2024, gdzie nakazano współwłaścicielom usunąć stwierdzone nieprawidłowości poprzez dokonanie w wyznaczonym terminie remontu pokrycia dachowego budynku wykonanego z dachówek ceramicznych. Nie wiadomo zatem czy strona zobowiązana ma się ograniczyć do usunięcia nieszczelności zaznaczonych strzałkami na fotografiach załączonych do protokołu, czy też dokonać robót w szerszym zakresie. Nie jest wiadomo czy roboty mają ograniczyć się do pokrycia dachu bez ingerencji w więźbę dachową czy też ma być inaczej. Problematyczny jest też sam zapis sentencji decyzji ,,usunąć stwierdzone nieprawidłowości", skoro nie wiadomym jest co organ stwierdził, bądź gdzie te nieprawidłowości opisał lub choćby precyzyjnie wskazał. Kończąc ten wątek trzeba też mieć w polu widzenia to, że w przypadku niewykonania decyzji organy nadzoru budowlanego mają prawo i jednocześnie obowiązek wyegzekwowania wydanego nakazu. O ile decyzja PINB z dnia 7 sierpnia 2024 r., nr 231/2024 musiała by zostać poddana ewentualnej egzekucji administracyjnej, w tym choćby wykonaniu zastępczemu, a nawet gdyby organ musiał ustalić czy została wykonana przez zobowiązanych, nie jest możliwe ustalenie jakiego stanu ,,końcowego" oczekuje organ mocą tej decyzji. Redakcja sentencji decyzji, w świetle materiału dowodowego sprawia zatem, że mamy do czynienia z decyzją niewykonalną czy w żaden sposób nieweryfikowalną. Organ nakazuje usunąć stwierdzone nieprawidłowości poprzez dokonanie remontu pokrycia dachowego, zaś zakres robót nie został w istocie określony. Nie wszystkie jednak zarzuty i twierdzenia skargi okazały się zasadne. Judykatura i orzecznictwo w sposób jednoznaczny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego wykluczają ustalanie, jak chce tego skarżąca, osób odpowiedzialnych za powstałe nieprawidłowości. Nie jest oczywiście wykluczone dochodzenie swoich praw ze względu na działania w zakresie elementów wspólnych budynku lecz właściwość w tym względzie należy do sądów powszechnych, a nie organów administracyjnych. Podobnie nakaz wydany w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego w zakresie wyznaczonego terminu do usunięcia nieprawidłowości nie jest w żaden sposób warunkowany możliwościami finansowymi zobowiązanych. Nie jest też trafne wskazywanie na okoliczności związane z wykonanymi samowolnie w budynku robotami budowlanymi. Właściwy organ okoliczności te bada w innym trybie wynikającym z ustawy Prawo budowlane, co jak zresztą sygnalizuje sama strona skarżąca, ma już miejsce. Dotychczas powiedziane decyduje o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rolą organu przystępującego do ponownego rozpoznania sprawy będzie w pierwszym rzędzie dokładne ustalenie stanu faktycznego. Istnieje w tym zakresie prawnie nieograniczony katalog środków dowodowych. Przykładowo tylko wskazać należy na przeprowadzenie z udziałem stron rzetelnych oględzin, następnie właściwie udokumentowanych. Stan budynku nie wyklucza też możliwości sięgnięcia po instrument w postaci nakazu sporządzenia ekspertyzy technicznej, która dodatkowo może, poza wskazaniem nieprawidłowości, zawierać zakres niezbędnych czynności prowadzących do osiągnięcia stanu prawnie akceptowalnego. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika z wyboru w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 500 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.