II SA/Wr 894/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Rudna z dnia 13 marca 2003 r., Nr VI/34/2003 w przedmiocie nadania statutów sołectw na terenie Gminy Rudna I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. III. W dniu 13 marca 2003 r. Rada Gminy Rudna podjęła uchwałę Nr W3472003 w sprawie nadania statutów dla sołectw na terenie Gminy Rudna. Same Statuty Sołectw: Brodowice, Brodów. Bytków, Chełm, Chobienia, Cie-chłowice, Gawronki, Górzyn, Gwizdanów, Juszowice, Kębłów, Kliszów, Koź-lice, Miłogoszcz, Mleczno, Naroczyce, Nieszczyce, Olszany, Orsk, Radomi-łów, Radoszyce, Ruda, Rynarcice, Stara Rudna, Studzionki, Toszowice, Wądroże i Wysokie stanowiły załączniki do tej uchwały. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 2 ppkt 2, § 5 pkt 2, § 7 pkt 1, § 8, § 15 i § 21 wszystkich 28 załączników do wspomnianej uchwały. W § 4 pkt 2 ppkt 2 załączników organ nadzoru zakwestionował zapis, zgodnie z którym sołectwo w szczególności prowadzi działalność we własnym imieniu i na własny rachunek, na zasadach określonych w przepisach prawa, a w § 5 ust. 2 - postanowienie, w myśl którego gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania sołectw wobec osób trzecich. W tym zakresie Wojewoda Dolnośląski wywodził, iż sołectwo, będące jednostką pomocniczą gminy i nie posiadające osobowości prawnej, nie może działać we własnym imieniu i na własny rachunek. Czynności dokonywane przez sołectwo w odniesieniu do przekazanego mu w zarząd mienia i oddanych mu do dyspozycji środków finansowych, dokonywane są za gminę, czyli osobę prawną (właściciela mienia komunalnego), w jej imieniu i na jej rachunek. Tym samym, niedopuszczalne jest postanowienie, iż gmina nie będzie odpowiadała za zobowiązania, których jest podmiotem, a także zapis, że sołectwo prowadziło będzie działalność we własnym imieniu, na własny rachunek. W § 7 ust. 1 załączników postanowiono z kolei, iż organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, natomiast w § 8 Rada Gminy przyjęła, że organem wykonawczym sołectwa jest sołtys, a działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Powtórzono tym samym regulację zawartą w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis § 15 załączników stanowi zaś powtórzenie przepisu art. 36 ust. 2 tej samej ustawy. Zdaniem skarżącego, powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, a przy tym dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), określającego zasady techniki prawodawczej aktów prawa miejscowego, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI (z wyjątkiem § 141), w dziale V (z wyjątkiem § 132), w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Stosownie do § 118 cytowanego załącznika, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatyw- 2 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 894/03 nych. Przepis § 137 załącznika przesądza o tym, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Po myśli § 116, w rozporządzeniu nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Według § 136, w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. W § 149 zawarte jest z kolei postanowienie, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego ale aktem niżej rangi niż ustawa. Przywołane przepisy w pełni odnoszą się do zakwestionowanej uchwały. Zdaniem skarżącego, wynika z nich wprost zakaz powtarzania przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego i umieszczania bez upoważnienia w akcie prawa miejscowego przepisów niezgodnych z ustawą. Podobne poglądy był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95 - niepublikowany; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt II SAlWr 1179/98 - niepublikowany; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 OSS 2000/1/17) oraz Sądu Najwyższego, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. (sygn. akt II RN 87/00, OSN 2001/24/704) stwierdził min., iż rada gminy nie może w statucie (gminy) powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. W § 21 załączników postanowiono, iż do zadań rady sołeckiej należy pełnienie funkcji pomocniczo-doradczych sołtysa, oraz stanowienie w sprawach zarządu mieniem gminnym, a ponadto: inicjowanie czynów społecznych; organizacja imprez wiejskich w dziedzinie kultury, sportu i wypoczynku; decydowanie o najmie, dzierżawie i innych formach prowadzenia obiektów stanowiących mienie gminne; opiniowanie sposobu korzystania z lokali użytkowych stanowiących mienie komunalne. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 36 ustawy o samorządzie gminnym, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Rada sołecka wspomaga działalność sołtysa. W ocenie organu nadzoru, organami sołectwa, jako jednostki pomocniczej w gminie, jest zebranie wiejskie i sołtys. Natomiast rada sołecka nie jest organem sołectwa. Jej zadanie ogranicza się jedynie do wspomagania sołtysa. Konsekwencją powyższego jest fakt, iż rada sołecka nie ma charakteru samodzielnego organu mogącego występować na zewnątrz sołectwa oraz inicjować i wykonywać przedsięwzięcia. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w postanowieniu z dnia 20 maja 1991 r. (SA/Wr 381/91). Nadanie radzie sołeckiej uprawnień przewidzianych w § 21 załączników do kwestio- Sygn. akt: 3 II SA/Wr 894/03 nowanej uchwały przekracza zatem zakres uprawnień rady sołeckiej, jako ciała wspomagającego, przewidziany w art. 36 ustawy o samorządzie gminnym. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego organu zmodyfikował żądanie, wnosząc o stwierdzenie nieważności całej kwestionowanej uchwały, ponieważ merytoryczne postanowienia statutów zostały pomieszczone w załącznikach, a nie w treści samej uchwały, co stanowi ewidentne naruszenie zasad techniki stanowienia aktów prawa miejscowego. W odpowiedzi Gmina Rudna wniosła o oddalenie skargi, uznając, że sformułowane przez organ nadzoru zarzuty są bezpodstawne. Wojewoda powołał się na brak delegacji w ustawie samorządowej do wprowadzenia zakwestionowanych unormowań w formie przyjętej przez gminę, nie wskazując przy tym innych przepisów prawa, z którymi pozostają one w sprzeczności. Strona przeciwna wywodzi uprawnienia do uregulowania we własnym zakresie kształtu ustrojowego jednostek pomocniczych gminy, jakimi są sołectwa, z treści przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa właściwa rada gminy odrębnym statutem. Literalne brzmienie przywołanego przepisu wskazuje, iż wolą ustawodawcy było przyznanie organom swobody w ustalaniu ustroju jednostek pomocniczych. Oczywiste jest, że jedynym wyznacznikiem tej swobody są powszechnie obowiązujące normy prawa w państwie. Zdaniem Gminy, kwestionowane przez organ nadzoru regulacje statutowe mieszczą się zaś w granicach tych norm. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia prawnie chronionej samodzielności gminy, która wprowadziła regulację umożliwiającą udział mieszkańców gminy w realizacji zadań publicznych. Organ nadzoru uznał za sprzeczne z prawem postanowienia § 7 ust. 1, § 8 i § 15 załączników, albowiem stanowią one -jego zdaniem - powtórzenia regulacji ustrojowych zawartych w art. 36 ustawy o samorządzie gminnym, co powoduje ich niezgodność z zasadami zawartymi w rozporządzeniu z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Odnośnie do tego zarzutu strona przeciwna podniosła, że z uwagi na charakter statutu sołectwa pewnych powtórzeń regulacji ustawowych nie da się w praktyce uniknąć. Przy czym, mając na uwadze interes mieszkańców sołectwa i dostępność do aktu określającego ustrój tej jednostki, zabieg techniczny polegający na zamieszczeniu regulacji ustawowych dotyczących tegoż ustroju należałoby uznać za w pełni usprawiedliwiony. W odpowiedzi na skargę zauważono ponadto, iż organ nadzoru nie jest zbyt konsekwentny w zwalczaniu zjawiska powtórzeń regulacji ustrojowych przez rady gmin w ich uchwałach, skoro w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego ogłaszane są akty prawa miejscowego (lub noszące taki charakter) dotknięte tym samym uchybieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje 4 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 894/03 wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej samej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływana w dalszych wywodach skrótem p.s.a., w związku z ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity -Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny przez sąd zaskarżonych uchwał. Przepis art. 147 § 1 p.s.a., stanowiąc: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności", nie określa rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą zastosowania sankcji nieważności zaskarżonej uchwały. Według art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)". Ustawodawca wyróżnił więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie określając jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Kontrolując zaskarżoną uchwałę, sąd obowiązany jest zatem oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy; działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia; działanie na podstawie przepisu prawa to działanie, którego treść i forma ma umocowanie w przepisie prawa będącego podstawą działania; działanie na podstawie prawa to działanie w trybie unormowanym przepisami prawa. Wadliwa jest niewątpliwie każda uchwała, która została podjęta z naruszeniem tak rozumianej zasady praworządności. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego przesądza art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, po myśli którego organy te, "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Według art. 40 ust. 2 tej samej ustawy o samorządzie gminnym, "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (...)". W myśl art. 35 ust. 1 cytowanej ustawy, "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej 5 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 894/03 określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Ostatnio przywołane przepisy art. 40 ust. 2 i art. 35 ust. 1 stanowią zatem w sposób jednoznaczny, że statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organu, który go ustanowił. Podstawowym warunkiem prawidłowości aktu prawa miejscowego jest zachowanie formy prawnej tego aktu. Formę prawną stanowienia prawa miejscowego reguluje art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że "Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały". Odstąpienie od formy uchwały jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy tak stanowi przepis powszechnie obowiązującego prawa. Przykład takiego odstępstwa przewiduje art. 41 ust. 2, który dopuszcza formę zarządzenia w zakresie stanowienia przepisów porządkowych. Stanowienie aktów prawa miejscowego w formie nie dopuszczonej w przepisach prawa powoduje, że akt ten nie ma charakteru prawa miejscowego, a w konsekwencji - nie ma także mocy obowiązującej. Przywołane unormowanie art. 41 ust. 1 wyłącza możliwość stanowienia norm prawa powszechnie obowiązującego w formie załącznika do uchwały. Należy też zważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jednolity - Dz. U. 2003, Nr 24, poz. 199), Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej, ustala w drodze rozporządzenia: 1) zasady techniki prawodawczej. Umocowanie to nie zostało ograniczone tylko do określenia tych zasad dla administracji rządowej. Ustalone zasady wiążą zatem organy władzy publicznej, a więc i organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 29 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), "Ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy (ust. 1). W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust. 2)". Zasady te mają także zastosowanie do aktów prawa miejscowego (§ 143 powołanego już załącznika). Cytowane rozporządzenie obowiązywało już w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 2 weszło ono bowiem w życie 1 sierpnia 2002 r. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Rudna z 13 marca 2003 r. Nr VI/34/2003 w sprawie nadania statutów dla sołectw na terenie Gminy Rudna przewiduje jednoznacznie w § 1, że statuty 28 sołectw, których uchwała ta dotyczy stanowią załączniki (od 1 do 28) do tejże uchwały. Sama zakwestionowana uchwała nie zawiera zatem regulacji, o której stanowi art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a jedynie odsyła do załączników do uchwały. Przyjęcie takiej formy regulacji statutu jednostki pomocniczej stanowi rażące naruszenia art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Stanowiąc przepisy prawa miejscowego, organy jednostek samorządu terytorialnego związane są konstytucyjną zasadą praworządności, której jednym z elementów jest hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa. W tym 6 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 894/03 hierarchicznym systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego ma miejsce prawo stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego, które określa podległość źródłom ustawowym. Oznacza to, że przepisy prawa miejscowego nie mogą regulować materii ustawowej oraz zawierać regulacji sprzecznej z ustawą. Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała narusza w istotny sposób art. 41 ust. 1 wielokrotnie powoływanej ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 147 § 1 p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Uwzględniając dyspozycję wynikającą z art. 152 p.s.a., Sąd orzekł również, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.